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摘 要
在中央城市工作会议重塑城市现代化道路、推动城市高质量发展的时代背景下，理解城市发展逻辑及其演进机制，对更好把握新时代中国城市发展规律、制定更合理的城市政策具有重要意义。基于城镇建设、人口集聚与产业发展三个核心维度，利用“城市发展三螺旋”及其演进分析框架，深入剖析新时代中国城市发展的底层逻辑、演进机制与政策响应，研究发现，传统路径下的城市发展模式1.0表现为“城兴业，业兴人，人兴城”，以城市空间扩张为前提，吸引传统产业集聚，进而带动传统劳动力流入实现城市规模增长；进阶创新驱动后的城市发展模式2.0则转向“城兴人，人兴业，业兴城”，以城市内涵式发展为前提，以集聚人力资本为核心，通过优化城市场景、提升公共服务与培育创新生态吸引高技能人才集聚，进而推动产业升级与城市繁荣。基于对“城市发展三螺旋”演进机制以及新模式面临挑战的讨论，可进一步提出数智规划、弹性治理与区域协同的应对策略，为新时代推动城市内涵式发展的政策制定提供参考。
目 录
一、“城市发展三螺旋”的解构：“人”“业”“城”的互动统一
二、城市发展三元素的升级：“人”“业”“城”的迭代联动
三、“城市发展三螺旋”的进阶：从规模扩张到提质增效的转变
四、“城市发展三螺旋”进阶的挑战与政策响应
五、结论与展望
进入21世纪以来，全球城市化进程迈入深刻的结构性变革阶段。联合国数据显示，全球城市人口比例已从1950年的29%跃升至2023年的57%，预计到2050年将超过68%，人口向城市集聚的趋势已成为全球发展的重要特征。在此浪潮中，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程——在短短数十年间走完了发达国家数百年的发展道路，创造了人类城市化史上的奇迹。截至2025年，中国常住人口城镇化率已达68%，城市化成就举世瞩目。城市作为经济增长的核心引擎，长期以来持续吸引资本、技术、劳动力等要素集聚，为发展提供了强劲动力。但与此同时，以空间扩张驱动人口规模增长的传统城市发展模式，其弊端日益凸显：资源配置与人口需求脱节、创新动能培育不足等问题依然突出，加之“大城市病”蔓延、资源环境约束趋紧、公共服务供需失衡等挑战，单纯追求规模扩张的路径已难以为继。在此背景下，准确把握城市发展逻辑的阶段性变化，探索符合中国国情与顺应客观规律的城市现代化路径，成为破解当前发展难题的迫切任务。
面对这一现实需求，国家层面密集出台政策部署，形成了系统性的应对框架。2025年7月召开的中央城市工作会议率先作出响应，明确指出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段，将中国特色城市现代化目标明确为“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”，勾勒出中国特色城市现代化道路的核心方向与行动路径。同年8月，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》进一步细化落实，提出在城市工作中要做到五个转变，包括转变城市发展理念，更加注重以人为本，要转变城市发展方式，更加注重集约高效等，为城市高质量发展提供了具体政策框架。同年10月，党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》则从战略层面进一步强调，要“深入推进以人为本的新型城镇化”“坚持城市内涵式发展”，为“十五五”时期城市高质量发展提供了明确的战略指引。这一系列政策论断的递进出台，不仅精准锚定了城市发展的历史新方位，更标志着城市发展理念实现了两大根本性转向：从规模扩张优先转向提质增效为主，从以物为本的要素集聚转向以人为本的价值导向。当城镇化进入中后期，唯有积极顺应这一转向，深入贯彻“以人为本的新型城镇化”战略，才能有效破解传统模式的深层矛盾，让城市发展更好契合人民对美好生活的需求——这既是尊重、顺应城市发展规律的内在要求，也是回应时代命题与人民期待的必然选择。
而要真正落地这一发展转向，需先厘清城市发展的核心逻辑，即“人”“业”“城”的互动关系，这始终是城市研究的核心议题。人口迁移究竟是地区发展的“因”还是“果”——这一“鸡与蛋”式的经典问题自20世纪70年代被提出以来，持续引发学界关注并积累了大量研究成果。然而，既有研究虽对城市发展模式进行了多层次探索，却尚未形成系统性的解释框架。例如，芝加哥学派的场景理论强调文化设施对人力资本的筛选作用，却未能纳入产业升级的空间响应机制；新经济地理学聚焦产业集聚的经济效应，却将劳动力视为同质化的生产要素；适应性治理理论关注复杂系统的动态响应，但缺乏对城市进阶机制的微观解构；内生增长理论揭示了人力资本对创新的驱动，却未充分嵌入城市空间载体；全球城市理论剖析了高端服务业的空间逻辑，却低估了在地化场景的催化作用；社会网络理论虽指出咖啡馆等“第三空间”能通过弱连接促进知识重组和创新，仍难突破单一维度的局限。亦有学者关注到不同驱动结构与城市发展的关系，但城市发展逻辑的“黑箱”仍未被真正打开。
纵观既有研究，其主要缺陷可归结为两点：一是未能系统解构从“城兴业，业兴人，人兴城”到“城兴人，人兴业，业兴城”的范式跃迁机理，难以解释城市发展逻辑的深层变革；二是未将人力资本与城市场景的互动机制有效融入城市政策响应体系，存在理论与实践的脱节。为此，本文尝试突破上述局限，基于城镇建设、人口集聚与产业发展三个维度，提出“城市发展三螺旋”构想，并构建系统性的演进机制分析框架，旨在解析城市发展主导力量的动态变化，为理解新时代城市发展逻辑、制定城市发展政策提供参考。
一、“城市发展三螺旋”的解构：
“人”“业”“城”的互动统一
三螺旋概念最初源于生物学中对DNA双螺旋结构的拓展，其核心要义在于通过多个要素的相互缠绕、动态联动形成自增强的演进动力，这种“要素互动—反馈迭代—螺旋上升”的核心逻辑，使其具备了跨学科迁移的可能，成为分析复杂系统协同演进的通用工具。1995年，埃茨科威兹与雷德斯多夫在《创新的动力：从国家创新系统和“模式2”到大学－产业－政府关系的三螺旋》一文中，首次将这一概念引入创新领域，提出“大学—产业—政府”三螺旋理论模型。该理论指出，在知识经济时代，大学、产业与政府构成了创新系统的三大主体，三者并非彼此独立，而是通过持续互动、协同与反馈，推动创新资源整合，促使创新系统呈螺旋式上升发展。这种三螺旋关系打破了传统的线性创新逻辑，构建出相互交织、动态联动的网络结构，从而推动创新体系不断演进。从生物学三螺旋到创新三螺旋的迁移，本质是对多要素协同驱动系统升级核心逻辑的提炼与复用。事实上，这一逻辑同样高度契合城市发展的内在规律。城市作为人口、产业、空间高度聚合的复杂有机体，其发展过程正是人口集聚、产业升级和城镇建设三者相互赋能、循环迭代的螺旋上升过程：人口集聚形成的消费需求与人力资本积累，构成产业升级的核心动力；产业结构优化既创造高质量就业岗位，又推动城镇在空间布局、基础设施、公共服务等方面适应性调整；品质提升的城镇环境，又能增强对人口（尤其是高素质人才）的吸引力，为产业持续升级提供优质载体。三者既相互依存、缺一不可，又存在动态张力与平衡需求，其互动逻辑与三螺旋“要素互动—反馈迭代—螺旋上升”的核心特质十分契合，为这一分析工具向城市发展领域的再次迁移提供了坚实的逻辑基础。基于此，可构建以“人口集聚—产业升级—城镇建设”为内核的“城市发展三螺旋”分析框架，其螺旋式互动贯穿城市发展的全过程，为理解城市化深层逻辑提供了有力的分析工具。
（一）“人”的发展：
城市发展的内在本质与核心动力
城市的本质在于人的集聚与协作。从古代城邦到现代都市，人的需求、行为与创造力始终是城市发展的根本动力。人口结构、人力资本与生活方式等“人”的维度，不仅影响城市的功能定位，也深刻塑造着城市的文化气质与长期竞争力。人口集聚是城市化的基础动力，但仅依赖规模扩张并不可持续。马尔萨斯陷阱揭示，若缺乏人力资本提升与技术创新，人口增长将面临边际收益递减。在知识经济时代，劳动力的质量远比数量更能决定城市竞争力。城市，特别是大城市，作为高技能人才的集聚地，成为知识交互与新兴产业孕育的自然平台。人口密度与多样性显著影响知识与技术的外溢效应。正如格莱泽所指出的，居民受教育程度较高的城市，往往比人力资本相对薄弱的同类城市增长更为迅速。当城市发展进入高级阶段，人的需求也从基本生存转向对生活品质与自我实现的追求。根据马斯洛需求层次理论，在物质条件得到满足后，归属感、尊重与自我实现将成为重要的核心驱动力。
（二）“业”的发展：
城市发展的经济载体与创新动力
城市发展的核心路径在于产业的兴起与变革。从农业文明、工业文明到数字文明，产业形态的演变不断重塑城市的空间格局、就业结构与财富分配模式。理解“业”的维度，需要把握其发展的阶段性特征、创新动力及其对城市空间的响应机制。在初级工业化阶段，城市大多依托自然资源与廉价劳动力的比较优势，形成劳动密集型产业的集聚。例如，曼彻斯特凭借棉花贸易与蒸汽机技术成为19世纪的世界工厂，但也因产业单一化而在20世纪渐趋衰落。进入重工业化阶段，资本与技术密集型产业成为主导，城市竞争力来源于动态比较优势，即通过持续的技术积累与制度创新，重构产业竞争优势。至后工业化阶段，城市的核心竞争力进一步转向知识资本与创新网络。城市往往依托法律、金融、会计等专业服务业，构建起高度密集的信任与合作网络，从而成为全球金融与创新枢纽。总体来看，城市产业发展的关键在于构建开放、协同的创新生态系统，其本质是依托城市的人口与知识集聚优势，打破各类创新主体之间的孤岛效应，最终推动技术突破与产业整体跃迁。
（三）“城”的发展：
城市硬环境与软环境的发展完善
城市发展不仅是人口集聚与产业壮大的过程，更是“城”的硬件建设与软环境营造协同完善的过程。作为承载人与产业的空间载体，城市的规划与建设需要在物理承载力与社会治理能力两个维度上实现动态平衡。这既依赖于空间优化与设施完善对基础功能的保障，更需要通过治理赋能与文化培育来激发持续活力，体现了城市发展逻辑从规模扩张向内涵提升的深刻转变。从城市硬环境看，空间形态的差异直接影响生产与生活的效率和活力。基础设施为生产生活提供安全便捷的支撑，公共服务水平决定着生活质量与生产效率，生态环境质量则关乎发展的可持续性。从城市软环境看，文化、治理与营商环境共同构成了城市发展的精神内核与制度支撑。文化是城市的灵魂，独特的文化基因塑造着城市的辨识度与居民的归属感；治理是城市有序运行的关键，例如，“最多跑一次”改革通过数字化手段简化流程，推动了政务服务从管理向服务的转型。软环境的优化不仅为“人”的全面发展和“业”的持续繁荣提供深厚土壤，更与硬环境建设相互融合，共同构成城市可持续发展的完整生态系统。
二、城市发展三元素的升级：
“人”“业”“城”的迭代联动
“城市发展三螺旋”的迭代是一个多维度、动态演进的过程，始终围绕着“城”“人”“业”三元素的协同联动与升级展开，并伴随着社会经济变革与民生需求的提升而不断演进。在工业化初期的传统模式下，城市发展遵循“城兴业，业兴人，人兴城”的扩张逻辑：首先通过土地开发和基础设施建设来拓展城市空间，以此吸引产业落地和集聚（城兴业）；产业随后创造大量就业岗位，带动人口流入（业兴人），最终实现城市规模的扩张。进入以创新为第一驱动力的高质量发展阶段后，城市发展逻辑转向“城兴人，人兴业，业兴城”的内涵式路径：城市首先通过提升公共服务品质和优化人居环境来增强吸引力，从而吸引高素质人才与人口集聚（城兴人）；人的集聚与需求升级又催生并支撑多元化产业发展，如科技创新、文化旅游与现代服务业（人兴业）；而产业的发展最终反哺城市，推动其功能优化与能级提升，形成高水平发展的良性循环。
（一）“城”的升级：
从规模扩张到内涵发展
城市升级的核心在于从粗放式的规模扩张转向集约化的发展质量提升。传统城市化主要依赖土地开发、人口导入与基础设施投资的线性驱动，通过产业园区复制实现外延式扩张。依据新结构经济学观点，随着经济发展阶段演进，当要素禀赋转向以人力资本为主导时，城市需形成知识外溢、产权保护与空间集聚的协同机制，推动土地资本向可持续的知识资本转化。然而在工业化初期，以土地融资和空间扩张为特征的“空间资本化”模式，虽在特定阶段具有成本优势，却易陷入“债务驱动—土地抵押”的路径依赖。
一方面，传统规模扩张模式逐渐面临系统性困境。在传统的“城市发展三螺旋”中，资本循环通常表现为“土地财政—基建投资—产业引入—人口集聚—土地增值”的逻辑闭环：地方政府依赖土地出让获得收入，进而投资基建以提升区位价值、吸引产业落地；产业发展带来就业，推动人口集聚；人口增长又进一步扩大土地需求，推高地价，形成循环强化。然而，该模式高度依赖土地资源的持续供给和债务驱动的增长方式，随着边际收益递减与债务风险累积，其可持续性日益减弱。土地出让创收、基建投资提价、抵押融资再扩张的自我强化机制，最终导致空间供给与实际需求之间的结构性错位。
另一方面，在要素约束趋紧、发展导向转变的背景下，内涵式发展成为城市升级的必然路径。传统产城分离式的福特主义空间组织，虽可通过功能分区实现规模经济，却往往割裂了知识创新所依赖的跨界交互网络。后福特主义则强调弹性、混合与高密度的空间价值，主张在紧凑的地理范围内构建高频率、多维度的知识接触界面。当城市空间具备功能复合、尺度适宜、连接多元的特征时，隐性知识的传播与创新转化效率将显著提升。
可以说，城市发展逻辑的升级本质上是城市资本循环体系的重构。通过推动物理空间向知识交互界面转型、制度约束向创新激励系统转变，城市有望突破传统规模报酬递减的瓶颈。这不仅意味着空间生产方式的革新，更标志着城市文明发展的深刻转向——从物质空间的扩张导向转向人类知识与创新能力的永续培育。当城市空间真正成为知识溢出的催化剂、制度成为创新转化的加速器时，城市才能实现从规模增长到质量跃升的根本跨越，为可持续发展注入新的文明动能。
（二）“人”的升级：
从传统劳动力到创新人才
劳动力升级是城市发展的核心驱动力。在传统工业化阶段，劳动力主要作为数量型生产要素存在，其技能结构通常与低端制造业的标准化需求相匹配。随着技术进步与产业结构转型，人力资本逐渐取代物质资本，成为决定城市兴衰的关键要素——知识密集型产业对劳动力的要求，已从单纯的体力与重复劳动转向创造力、适应力与终身学习能力。美国1980—2000年的数据显示，高学历人口占比较高的城市，其人口增长率普遍更高，印证了高技能人才集聚通过知识溢出效应推动城市增长发展的内在规律。
劳动力升级的本质是人力资本的结构性跃迁，其演进动力源于知识经济时代生产要素的“质性变革”。正如后工业社会理论的提出者丹尼尔·贝尔指出，服务业占主导地位的后工业社会实质是知识社会，科学工作者与专业知识成为核心资源。从创意阶层的规模变化亦可窥见一斑：其占美国就业人口的比例从1950年的约10%，增长到1980年代的20%，至1999年已达30%。演化经济学的研究进一步表明，传统工业经济依赖标准化知识的复制，而知识经济则倚重非标准化认知的持续生成，尤其强调跨界思维与对复杂问题的解决能力。社会网络分析也指出，传统劳动力增值多依托科层组织内的纵向晋升，而创新人才的发展则更需要去中心化、网络化的赋能体系。因此，城市作为创新活动的空间载体，需通过相应的制度设计，将这种协作机制转化为实体支撑。
进一步看，当人力资本能够突破个体能力的边界，借助制度保障实现自由流动，通过空间组织提升交互效率，依托网络协同形成创新合力时，城市便不再只是劳动要素的被动容器，而是转变为创新能量的主动发生器。这种跃迁不仅能提高全要素生产率，更可重塑城市在全球价值链中的地位。那些拥有高水平人才网络的城市，将有望成为技术标准的策源地、知识交互的关键枢纽与制度创新的先行试验区。
（三）“业”的升级：
从传统产业主导到创新产业引领
产业升级是城市发展逻辑演进的经济载体，其路径体现为从依赖资源与劳动力的传统产业，向依赖以知识、技术和创新为核心的创新型产业转型。传统产业以规模经济为主导，增长依赖要素投入的持续扩张，但受边际收益递减和生态承载能力的刚性约束；创新产业则以人力资本为核心竞争力，依托范围经济框架，通过知识溢出实现要素的乘数效应，推动产业价值链向研发、设计、品牌与服务等高端环节攀升。创新产业在城市经济中的占比未必最高，但其带动效应十分显著。例如，莫雷迪的研究表明，一个高新技术岗位平均可带动创造五个本地其他就业岗位。这一升级过程主要体现在三个方面：
其一，产业动力从资源依赖转向人力资本驱动。传统产业增长高度依赖土地、原材料和普通劳动力等有形要素，一旦资源供给受限或成本上升，便易陷入停滞，如传统制造业在面临环保政策收紧与人力成本上涨时的转型压力。创新产业则以高技能人力资本为内核，依托研发人员与技术人才的知识与创新能力，突破有形要素约束，通过技术突破实现指数型增长，呈现边际效益递增的特征。曼纽尔·卡斯泰尔在《信息化城市》中曾指出，约在1986年，美国制造业中增长最快的正是依托人力资本的电子业，其就业岗位数甚至超过汽车与钢铁等传统行业之和的一倍。
其二，产业形态从单一粗放转向多元集约。传统产业多围绕单一生产制造环节展开，形成线性产业链结构，如纺织、钢铁等行业，其生产环节相对独立、协同性弱，具有高消耗、低协同的特点。创新产业则趋于业态多元与组织集约，围绕研发、服务和数字化形成网络化产业生态，通过数字化平台实现数据共享与流程协同，呈现低消耗、高协同和强跨界特征，并注重全链条价值挖掘，从而突破了物理空间与传统业态的边界。在全球化深入发展阶段，托马斯·弗里德曼提出的“世界是平的”观点，反映了技术如何消弭障碍、推动产业形态向无边界协作演进。
其三，产业空间载体从生产要素的空间容器转向知识流动的基础设施。创新地理学研究表明，知识密集型产业的空间组织逻辑，已从追求生产要素的简单集聚，转向优化知识尤其是隐性知识的流动与转化效率。理想的创新空间可在较小范围内（如10分钟步行圈）实现从实验室到市场的快速价值转化。通过将物理空间转化为知识交互界面，并辅以知识产权共享等制度设计，偶然性创新得以提升系统性产出，使产业园区真正成为支撑知识生产的基础设施。沙森在《世界经济中的城市》中也阐述了类似观点：在全球经济空间分散化的同时，新的地域集中化正在形成，催生以知识与网络为特征的新生产综合体。
三、“城市发展三螺旋”的进阶：
从规模扩张到提质增效的转变
“城市发展三螺旋”的演进，深刻反映了不同发展阶段城市在增长动力、资源配置与价值导向上的范式变迁。在工业化快速推进的初期，要素驱动的传统路径呈现为“城兴业，业兴人，人兴城”的循环，可称为“城市发展三螺旋”模式1.0（简称“城市发展模式1.0”）。该模式凭借土地资源的低成本供给和大规模基础设施建设，快速吸引产业落地、带动就业增长，推动人口向城市集聚，为城市完成原始积累与规模扩张发挥了重要作用。然而，随着城市化水平持续提升、全球竞争格局深刻调整、技术革命加速迭代以及可持续发展理念深入人心，这种依赖规模扩张的模式逐渐暴露出资源过度消耗、产业结构固化、公共服务不均、生态环境承压等结构性矛盾，已难以适应新时代城市高质量发展的要求。在此背景下，创新驱动的城市发展路径表现为“城兴人，人兴业，业兴城”的循环，可称为“城市发展三螺旋”模式2.0（简称“城市发展模式2.0”）。这一转变不仅是突破传统增长瓶颈、遵循经济发展规律的必然选择，也是城市在全球化竞争中抢占先机、依托技术创新培育新动能、响应可持续发展要求推动绿色转型的战略路径。由此，城市发展正从单一追求规模增长，全面转向注重品质提升、创新驱动与内涵发展的新范式（见图1）。
（一）传统路径的“城市发展三螺旋”：
规模扩张驱动发展的结构性困境
传统路径的城市发展模式1.0，其底层逻辑主要依赖城市空间的规模扩张。该模式通过低成本土地供应和基础设施投资吸引产业落地，进而带动就业岗位增加与人口集聚，在工业化初期发挥了一定的推动增长的作用。然而，随着城市化进程不断深入，其结构性缺陷日益凸显，尤其表现为高度依赖土地资源的供给。在资源与环境的双重约束下，传统资本循环逐渐陷入困境。
其一，资源依赖与利用低效之间矛盾突出。该模式长期依赖土地财政与增量开发，形成“征地—卖地—再征地”的路径循环，导致城市空间“摊大饼”式蔓延，土地城镇化速度远高于人口城镇化。一方面，大量优质耕地与生态空间被占用，工业园区与新区空置率居高不下，造成土地资源严重浪费；另一方面，随着耕地保护政策收紧与土地出让收入增速放缓，后续基础设施投资缺乏稳定的资金支撑，债务压力与开发乏力相互交织，削弱了城市的长期发展韧性。
其二，产业结构锁定与创新能力不足制约转型。该模式引入的产业多属劳动密集型和资源消耗型，各城市容易陷入同质化竞争，往往通过降低税收与环保标准吸引企业，导致产业长期固守于价值链中低端。低成本劳动力的集聚进一步固化低技术、低附加值的生产模式，企业缺乏升级动力，城市难以培育研发、设计等高端创新链。一旦劳动力成本上升或环保要求提高，相关产业易向外迁移，引发产业空心化，阻碍城市的创新驱动转型。
其三，公共服务供给滞后于人口集聚引发民生短板。该模式下“人兴城”逻辑侧重对劳动力的吸引，却忽视了公共服务的同步配套。随着人口大量涌入，教育、医疗、养老、交通等公共资源供给不足，导致“入学难”“看病难”“出行难”等问题凸显。户籍与社会保障政策的差异，也使外来人口难以真正融入城市，形成“就业在城市、保障在户籍地”的“半城镇化”状态，不仅影响居民生活质量，也削弱劳动力稳定性，制约城市对人才的长期吸引力。
其四，生态承载与规模扩张的冲突加剧环境压力。大规模开发与传统产业发展带来严峻生态环境问题，工业“三废”排放屡屡超出城市环境容量，雾霾、水体污染等问题频发。高密度建设不断挤占绿地、湿地等生态空间，加剧热岛效应与内涝风险。生态治理投入长期滞后于开发强度，环境修复成本持续攀升，形成“先污染，后治理”的被动局面，不仅影响居民健康，也背离宜居城市建设目标，最终反过来制约城市发展质量的提升。
（二）创新驱动的“城市发展三螺旋”：
品质提升驱动发展带来范式重构
创新驱动的城市发展模式2.0，其核心机制在于通过提升城市品质吸引高技能人才，进而驱动产业升级与创新。这一转型由全球化竞争深化、技术革命加速与可持续发展诉求共同驱动，并形成支撑城市高质量发展的新型资本循环逻辑。
一方面，产业升级的动力来源日趋多元。在全球化和新一轮科技革命交织的背景下，城市竞争力核心已从低成本优势转向人才与创新生态的集聚能力。吸引、培育并留住创新人才成为城市发展的关键，而构建专业化、开放化的创新场景是培育创新生态的重要路径。数字技术与绿色转型也在重构产业价值链，熊彼特创造性破坏理论在数字经济时代不断得到印证，例如自动驾驶重塑交通产业，远程办公改变空间组织逻辑。同时，可持续发展理念强化了人本导向，推动城市通过技术创新与制度重构，实现环境治理与经济增长的协同。例如，哥本哈根通过构建完善的慢行系统，成为发达国家中私人汽车拥有率最低的城市之一；成都锦江流域的生态治理，显著提升了沿岸土地价值，实现了生态效益向经济产出的创造性转化。
另一方面，城市发展模式2.0得以成立的关键，在于经济理性从规模扩张转向品质与创新驱动，形成了“城市品质提升—人力资本集聚—创新活力迸发—高附加值产业发展—城市品质持续提升”的良性资本循环。该循环将投资重心从物质空间扩张转向公共服务、人居环境与创新环境建设，以此推动人力资本积累与创新网络构建。依托知识溢出、技术创新与高附加值产业带来的经济增长和财政收入，城市得以持续反哺品质提升与人才环境优化，形成知识经济时代内生的、可持续的发展闭环。这也要求城市融资模式逐步摆脱对土地出让收入的依赖，转向更多元、可持续的渠道，如基于创新活动的税收、产业基金、与社会资本合作等。
（三）模式1.0到模式2.0的进阶：
城市发展逻辑的迭代升级
“城市发展三螺旋”的进阶，即从规模驱动转向创新驱动的范式跃迁，标志着城市发展逻辑的重心从依赖规模扩张，逐步转向注重创新驱动与内涵提升（见图2）。这一过程并非对传统模式的简单替代，而是在技术变革、制度创新与全球化竞争共同作用下，两种发展路径动态并存、逐步演化的结果。
首先，技术变革打破路径依赖，为模式进阶提供核心动力。技术革命是推动城市发展从模式1.0向模式2.0跨越的关键力量。在城市发展模式1.0阶段，技术应用主要服务于规模化生产，如传统制造业中自动化设备多用于扩大产能。数字技术与绿色技术的突破，则深刻改变了城市发展的要素组合方式。一方面，人工智能、大数据等技术显著降低了创新门槛，使城市得以减少对土地、劳动力等传统要素的依赖，转而借助数据流通与知识共享激发创新活力、吸引创意人才；另一方面，绿色技术帮助城市摆脱“先污染，后治理”的传统困境，在缓解生态压力的同时提升城市宜居性，为城市发展模式2.0的实施奠定了技术基础。
其次，制度创新重构资源分配，为模式转型构建保障框架。制度创新在协调两种模式并存、推动发展进阶中发挥着关键作用。针对城市发展模式1.0下形成的土地财政依赖与公共服务失衡等问题，城市发展模式2.0通过制度设计推动资源更合理配置，打破对低成本劳动力的路径依赖，为“人兴业”创造条件。例如，户籍制度改革与公共资源均衡配置有助于缓解“半城镇化”问题，促进外来人口融入，增强其归属感；在生态治理中，将生态修复与土地价值提升有机结合，推动生态价值向经济价值转化，既符合人本导向，也契合可持续发展目标，为模式转型扫清制度障碍。
再次，全球化竞争重塑城市定位，倒逼发展逻辑升级。全球化竞争格局的演变，加速了“城市发展三螺旋”的模式进阶。在城市发展模式1.0阶段，城市竞争以低成本要素为核心，各地往往通过降低税收与环保标准争夺劳动密集型产业。在全球化深化与技术革命叠加的背景下，人才与创新能力日益成为竞争关键。为在国际分工中占据优势，城市必须从规模扩张转向品质提升。一方面，可以通过优化人居环境、构建创新生态来吸引高技能人才；另一方面，应当明确产业定位、建设细分领域技能路径，避免同质化竞争，培育高附加值产业集群。这一竞争逻辑的转变，推动城市主动突破模式1.0的结构性困境，向模式2.0的创新驱动路径转型。
需要明确的是，城市发展模式1.0和模式2.0并非相互替代，而是在一定时期和区域范围内实现共存，并呈现渐进式的演替过程。对仍处于工业化中期的城市，应仍以城市发展模式1.0为主，此时适度的基础设施投资仍有必要，但应逐步吸收更高阶段的发展理念，避免“重产业、轻民生”；对已进入创新驱动阶段的城市，虽以城市发展模式2.0为主导，也需借鉴“产城联动”的经验，防止出现“重人才、轻产业”导致的创新落地难问题。这种渐进、融合的演进路径，既尊重城市发展的阶段性规律，也通过模式间的互补优化，推动发展逻辑从规模扩张向提质增效平稳过渡，最终完成城市发展质量的系统性升级。
四、“城市发展三螺旋”进阶的
挑战与政策响应
2025年7月，中央城市工作会议“两个转变”的重要论断，标志着城市发展逻辑正经历从规模扩张到内涵提升的根本性跃迁。这不仅表明新时代我国城市发展阶段的自然演进，更意味着城市发展的底层动力、要素组合与治理模式正经历系统性重塑。在此背景下，“城市发展三螺旋”也加速从以规模扩张为特征的城市发展模式1.0，向以内涵提升为核心的城市发展模式2.0进阶。这一范式转换，既为城市突破传统增长瓶颈、培育新质生产力带来重要机遇，也对城市政策的适应性、精准性与系统性提出了全新要求。为适应高质量发展阶段的核心需求，城市政策应围绕“人”这一核心主体，着力推动经济系统的创新能级跃迁、社会系统的包容性提升与空间系统的可持续再生，实现多维协同，构建与城市发展模式2.0相匹配的现代城市治理体系。
（一）数智规划：
构建以人为中心的动态响应机制
在城市发展模式2.0框架中，人不再是抽象的概念，而是由高技能人才、产业工人、银发群体、青年群体等多元主体构成的集合，不同群体在职业发展、生活需求和价值取向上存在显著差异。数智技术的快速发展，为精准识别多元人群需求、动态优化城市场景供给、推动“人—城—业”精准匹配提供了技术可能。与此同时，该模式也明确了城市政策的核心导向：在保障基础就业和产业存量稳定的前提下，通过人力资本升级、产业生态优化与城市场景创新的协同演进，推动城市发展动能转换。
作为创新驱动的第一资源，人才的集聚与人力资本的释放，已不再是单一政策的结果，而是城市场景适配性、制度创新力与社会网络活跃度共同作用的产物。然而，传统城市规划对人才需求的认知往往停留在“量”的层面，如通过补贴、落户等方式吸引高学历人口，却忽视了人才与场景的动态匹配、人才全生命周期的需求变化以及创新生态的系统构建，导致部分城市陷入“引才易、用才难、留才更难”的困境。如何通过数智化手段重构规划逻辑，破解这一困局，已成为推动城市高质量发展的核心议题。
数智规划的关键在于以场景为中介，实现人才与城市的有效互动。从城市发展模式2.0的内在逻辑看，城市规划的本质是通过场景营造，构建人才需求与城市供给之间的翻译机制。城市发展模式2.0强调“城—人—业”的协同依赖场景这一载体——人才并非被动填充城市空间的劳动力单元，而是带着多元需求主动选择城市的价值创造者。例如，青年创意人才需要24小时书店和共享办公空间等活力场景；高技能研发人才依赖国际学术交流平台、中试基地、知识产权服务中心等专业场景。这些需求需要通过精准的场景设计转化为城市的真实吸引力。芝加哥学派的场景理论为此提供了支撑，指出场景的“真实性”“戏剧性”“合法性”等属性，本质上反映的是不同群体的场景需求，将抽象的人的诉求转化为具体的空间供给，可以实现人才成长、产业升级与城市发展的同频共振。
实现数智规划面临从静态数据到动态生态跨越的核心挑战。城市发展模式2.0对传统规划提出了更高要求，数智规划必须完成从“静态数据应用”到“动态生态构建”的迭代，这一过程面临三大核心挑战：一是动态需求捕捉困境，传统规划依赖人口普查、经济统计等静态数据，滞后性强，难以实时响应人才因职业发展、家庭生命周期变化而产生的场景需求演变。二是多元需求平衡难题，城市人才结构呈现金字塔分布，不同层次人才的需求具有显著差异：顶层科技领军人才需要国际一流实验室和跨国合作平台；中层技术工人需要技能培训中心、蓝领公寓和通勤专线；底层灵活就业者则依赖零工市场、共享工位和平价餐饮。传统规划易陷入“重高端、轻基础”的陷阱，过度布局高端商业与园区，却忽视基础性生活场景，将会导致人才结构失衡与社会排斥。三是长效价值评估缺位，传统人才考核多以“数量、学历、头衔”为核心，如引进博士数量、入选人才计划人数等，却忽视人才留存率、知识溢出效益及场景使用满意度等长期指标。这种短视导向易造成“重引进、轻培育”现象，甚至会因配套场景缺失导致人才引进即流失，造成资源浪费。
为此，应构建“感知—匹配—进化”的动态系统，发挥数智规划的真实效能。为应对上述挑战，应以数智技术为支撑，重构“人群—场景—政策”之间的动态协同机制。首先，推动需求感知从简单数据堆砌转向精细化个体画像，借助大数据与物联网技术采集人才在通勤、消费、社交等场景中的行为轨迹，如共享办公使用频率、文化场馆访问记录等，构建覆盖基础属性、职业发展、生活偏好的三维人才画像。例如，通过分析青年人才的夜间消费热力图，可精准识别其对夜间经济、创意社交类场景的需求强度，为城市规划提供微观依据。其次，推动场景匹配从标准化供给走向定制化响应，建立人才类型与场景模块的匹配矩阵。针对科技人才，增强实验室、中试基地、成果转化中心等创新链场景；面向产业工人，优化“技能培训—产业社区—公共服务”等服务链场景；对于银发群体，完善适老居住、便捷医疗、社区康养等关怀类场景。例如，深圳孔雀计划整合秒批落户、人才住房和国际教育等场景要素，形成覆盖“准入—成长—归属”全周期的政策链，显著提升了人才居留意愿，体现了场景精准匹配的实效。这也呼应了雅各布斯街道眼理论中功能混合促进非正式社交与隐性知识传播的观点。再次，推动规划机制从静态设定转向动态调优，建立以人力资本贡献度为核心的评估体系，纳入人才留存率、知识溢出效率、场景使用满意度等长期指标，并借助区块链等技术实时监测人才流动与场景效能。例如，杭州梦想小镇通过追踪初创企业在共享办公空间中弱连接的形成频率，动态调整孵化政策，提升企业获得风投的概率，实现了“场景－网络－创新”的生态闭环。
数智规划的终极目标，是让城市成为一个有温度的有机生命体——能够感知人才需求、响应人才期待、激发人才潜能。通过技术理性与人文关怀的结合，使规划不再是一幅静态的蓝图，而是成为人才与城市共同成长的生态剧本，这也正是新时代塑造城市核心竞争力的关键。
（二）弹性治理：
构建复杂适应系统的韧性响应机制
中央城市工作会议强调，城市发展进入存量提质阶段后，需以系统思维应对不确定性。这要求在治理层面打破传统刚性路径依赖，构建与城市作为复杂系统相匹配的弹性治理体系。城市是一个高度复杂的适应系统，其发展受到技术迭代、人口流动、突发公共事件等多重不确定性因素的冲击。传统的刚性规划以静态蓝图为导向，依靠预设的指标和功能分区对城市实施控制式管理，在动态变化的环境中往往表现出适应性不足、风险抵御能力弱等问题。例如，功能单一的传统工业区在产业转型后容易陷入空间锁定，难以适应数字经济时代对多元场景的需求。适应性治理理论主张通过制度弹性、学习能力和多元共治来应对不确定性，这与“城兴人”的发展范式高度契合——弹性治理以复杂适应系统理论为基础，借助制度创新、动态调整和多元参与，增强城市空间与治理机制的灵活性及韧性，成为应对不确定性和实现持续创新发展的重要路径。
弹性治理的核心价值，在于适配“城市发展三螺旋”的动态协同需求。城市发展模式2.0强调人口、产业与城镇建设之间的协同互动，这种协同在复杂环境中呈现非线性、演化性特征，弹性治理正是适配此类动态关系的政策工具。其功能主要体现在以下三个方面：其一，面对技术创新、产业转型与人口流动的高度不确定性，刚性治理因反应滞后易导致空间资源错配，而弹性治理则通过预留战略留白区和功能混合区（如新加坡的白地政策），快速响应技术与产业变化，避免空间僵化。其二，社会需求日益多元化和个性化，弹性治理借助可逆、可变的场景设计（如德国莱比锡将工业遗产转化为社区花园），平衡不同群体的空间诉求，促进社会融合。其三，城市发展各主体间的协同需持续优化，弹性治理倡导的多元共治模式（如巴塞罗那的超级街区市民提案机制），通过社会学习与协商参与，不断提升治理的适应性与合法性，确保城市发展与多方利益动态契合。
然而，在城市发展模式2.0的新趋势下，弹性治理也面临制度滞后、公平失衡与管控缺位等挑战。一是风险预判与应对机制不足。现有规划体系对极端气候、公共卫生等突发事件的评估较为薄弱，缺乏前瞻性的韧性空间布局与应急预案，导致城市在危机中易暴露基础设施脆弱、功能单一等问题。二是包容性与公平性易失衡。公众参与往往流于形式，弱势群体和边缘社区的声音难以被充分吸纳，易引发利益冲突；短期经济利益与长期社会效益之间亦较难协调，部分弹性空间被过度商业化，损害公共资源的普惠性。三是弹性管控与约束机制缺位。弹性规划虽然赋予功能转换的灵活性，但缺乏有效的监督与评估体系，易导致弹性区域被滥用，出现开发失控与生态破坏等问题。因此，如何在“放活”与“管好”之间取得平衡至关重要。
为应对上述挑战，弹性治理需从规则、参与及技术三个维度构建系统化的响应机制，以增强城市韧性。在规则弹性方面，应建立动态功能分区制度，允许用地性质在一定范围内灵活转换（如划定弹性混合功能区，兼容商业、居住与创新等多种用途）；制定负面清单，明确生态保护、公共服务等刚性约束底线。在参与弹性层面，应搭建多元协商平台，借助数字工具（如线上投票和虚拟社区等）拓宽公众参与渠道，确保各方诉求被纳入决策；建立利益补偿与平衡机制，对因规划调整受损的群体，通过税收优惠、公共服务倾斜等方式予以合理补偿。在技术弹性层面，可运用数字孪生与大数据构建城市动态监测系统，实时评估弹性空间的使用效能与社会反馈；通过模拟仿真技术预判政策效果，为规划调整提供依据。例如，多伦多利用数字孪生优化废弃空间改造方案，显著提升了项目的可行性与社会效益。通过以上多层次弹性治理体系的协同推进，城市将逐步增强自我适应与自我更新的能力，在不确定性中实现稳健、包容和可持续的发展。
（三）区域协同：
构建分工协调的网络化协同机制
中央城市工作会议指出，存量提质阶段的城市发展需突破行政壁垒，以区域协同释放整体效能。在城市发展模式2.0“城兴人，人兴业，业兴城”的逻辑框架下，城市已超越传统地理边界，演变为区域协同网络中的有机节点。新经济地理学所揭示的运输成本与规模经济规律、芝加哥学派场景理论对空间与人的互动关系的解构，以及复杂适应系统理论对城市动态演进的分析，共同指向一个核心命题，城市竞争力正从单体规模转向网络位势。单一城市难以独立完成“人才吸引—产业升级—价值创造”的闭环，必须依托区域网络实现要素互补与功能协同。区域规划作为统筹资源配置、协调功能分工的关键工具，正通过场景分工与制度创新打破行政壁垒。构建梯度互补的城市网络，是实现区域整体竞争力跃升的必然选择。
从城市发展模式2.0的视角来看，区域协同具有关键战略价值，是实现从城市孤岛走向协同网络的核心路径。该框架强调人才、产业与城市在空间上的深度互动，而区域规划正是将此类互动从局部扩展至全域的重要桥梁。具体而言，区域内各城市在资源禀赋、产业基础与发展阶段上存在显著差异，通过规划构建差异化的场景分工体系，能够有效避免同质化竞争，实现优势互补。例如，科创枢纽城市可聚焦研发与高端服务，智造基地城市则承接产业化配套，由此形成研发、转化与生产的完整链条，充分发挥规模经济效应。此外，区域协同有助于突破单一城市的要素瓶颈，促进人才、技术、资本等创新要素的跨城流动。核心城市依托金融、文化等高端场景吸引全球人才，外围城市则以专业化、低成本的生活与生产场景承接转化，形成人才集聚、产业升级与城市发展之间的良性循环。同时，区域规划还能通过跨界的制度协同，打破行政区经济壁垒，推动公共服务共享、生态环境共治与区域文化品牌共建，从而增强整体韧性与可持续发展能力。
然而，在城市发展模式2.0阶段，区域协同的深化也面临利益博弈、制度割裂与技术局限等多重挑战。其一，地方利益与协同目标存在冲突。在现行财政考核体制下，地方政府常以辖区利益最大化为导向，对要素流动设置隐性壁垒，导致资源错配与重复建设，阻碍创新要素的跨区域整合。其二，制度供给滞后于动态需求。传统规划与政策多基于行政单元制定，缺乏稳定有效的跨区域协同机制，难以适应技术快速迭代与产业动态升级带来的空间重组需求。其三，技术滞后制约精准协同。由于区域内数据标准不一、场景资源信息分散，现有技术难以精准识别与动态监测城市间的功能互补性与要素流动效率，影响协同政策的针对性与有效性。
为摆脱上述困境，需要从技术、制度与理论三个维度系统构建新型区域规划体系，推动协同治理创新。在技术层面，可依托大数据与人工智能构建全域统一的场景数据库与检测平台，通过算法精准分析城市间的功能互补关系，实现如上海金融场景与苏州制造场景、深圳创新生态与东莞智造基地的高效耦合。同时，运用数字孪生技术模拟区域协同的政策效应，为规划决策提供动态推演支撑。在制度层面，应探索建立实体化的跨区域协调机构（如区域发展委员会），统筹重大项目布局与政策标准；创新推广政策飞地、税收共享等利益平衡机制，以消除地方保护主义；借鉴类似跨境经济合作区的制度创新试点，打破要素流动的行政障碍。在理论层面，应构建“场景需求—人力资本—制度创新”的分析框架，深入把握空间、制度与人的复杂互动关系，理解区域发展非线性演进规律，从而引导区域规划从注重物理空间扩张转向注重场景价值共创，从刚性分割管控转向弹性协同治理，最终推动区域发展从零和博弈走向共生进化，为城市文明向知识经济形态的转型奠定坚实的空间与制度基础。
五、结论与展望
本文提出“城市发展三螺旋”理论构想，系统解析城镇化进程中城镇建设、人口集聚与产业发展的逻辑演进机理及政策响应路径，为新时代以人为本的新型城镇化实践提供了创新性理论视角。研究发现，传统“城兴业，业兴人，人兴城”模式1.0以要素驱动为核心，虽在工业化初期支撑了城市规模快速扩张，但因城市陷入债务驱动、资源错配、创新乏力的结构性困境而难以为继。与之形成鲜明对比的是，创新驱动的“城兴人，人兴业，业兴城”模式2.0，以人力资本为核心动力，通过“品质吸引人才、人才驱动创新、创新繁荣城市”的良性循环，与“存量提质增效”的战略导向高度契合，其衍生的数智规划、弹性治理与区域协同等策略，构成了城市高质量发展的针对性政策工具箱。需明确的是，两种模式并非非此即彼的替代关系，而是动态共存、渐进演替的连续谱系：工业化初期的城市仍以模式1.0为主导，工业化中后期的城市呈现两种模式混合的特征，进入创新驱动阶段后的城市则由模式2.0引导发展。
本研究的理论贡献体现在以下三个方面：其一，概念框架创新。“城市发展三螺旋”理论构想将“人”“业”“城”的复杂互动解构为可操作的分析单元，并将其置于一个多维协同、动态反馈的复杂系统模型中，突破了传统研究侧重单一要素、忽视系统联动的局限。其二，演进机制揭示。本文阐明了城市发展从规模扩张到内涵提升的跃迁动力，指出技术变革、制度创新与全球竞争共同推动了发展重心的转移，并凸显了人的需求升级与产业创新在高质量发展阶段的核心地位。其三，政策体系集成。本文构建了数智规划、弹性治理、区域协同三位一体的政策响应体系，将理论逻辑转化为可落地的政策工具，弥合了学术研究与治理实践之间的脱节，为存量发展时期的城市转型提供了新路径。
展望未来，在“城兴人，人兴业，业兴城”城市发展模式2.0的框架下，城市研究可以在以下方向进一步深化：第一，聚焦科技革命与城市空间组织的深度融合。重点研究人工智能、数字孪生等技术对“职—住—娱—学”空间关系与组织效率的重塑机理，分析如何通过动态需求预测推动规划从被动响应向主动预见转型，进而构建“技术赋能—空间优化—人才集聚—产业升级”的强化闭环。第二，探索制度创新对“城市发展三螺旋”协同效率的提升路径。城市发展模式2.0的有效运行离不开制度保障，未来需重点关注两大核心：如何通过深化户籍、土地等要素市场化改革，破除“人”“业”“城”适配的体制机制壁垒；如何设计创新收益共享等激励机制，有效调动政府、企业、社会多方协同参与的积极性，防范政策空转风险。第三，深化对不同类型城市差异化路径的实证研究。我国城市在资源禀赋、发展阶段与文化特质上存在显著差异，城市发展必须因地制宜。未来可通过多案例比较研究，深入剖析东部创新城市、中西部转型城市、区域中心城市等不同类型城市中“人”“业”“城”的适配规律与转型逻辑，为政策创新提供实践依据。
