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《关于持续推进城市更新行动的意见》的印发标志着城市更新进入规范化、系统化推进阶段。针对城市更新项目融资痛点，传闻金融监管总局牵头制定的《城市更新项目贷款管理办法》（以下简称“办法”）已进入内部完善阶段，预计将围绕“精准支持、风险可控、多元创新”三大核心，构建覆盖全流程的贷款支持体系。本文将从贷款支持内容、运作模式、还款来源、一二级联动开发、抵质押难题破解、项目包装与谋划等六大维度展开预测，结合2025年官方动态及政策逻辑梳理：
一、贷款支持内容：聚焦“全周期、多类型”项目，强化精准投放
《办法》将突破传统贷款“局部领域覆盖”的局限，聚焦城市更新行动本身，明确支持范围涵盖城中村改造、老旧小区整治、低效楼宇更新、地下管网升级、历史文化街区保护等全类型项目。具体支持内容可能包括：
城中村改造：重点支持拆除重建、整治提升及配套基础设施建设（如道路、管网、学校），推动人口疏解与城市功能优化；
老旧小区改造：支持房屋修缮、管网更新、加装电梯、养老托育设施配套等“民生工程”，提升居民生活质量；
低效用地再开发：支持工业遗址改造、商业综合体升级、“工改商”“工改住”等，提高土地利用效率；
基础设施补短板：支持海绵城市建设、排水防涝工程、地下综合管廊等，增强城市韧性。
二、贷款运作模式：“清单制+市场化”双轮驱动，强化政银企协同
《办法》将建立“政府清单管理+金融机构自主评审”的运作模式，确保贷款精准投放：
1、项目清单制管理：由城市政府根据《意见》及本地专项规划，初选符合条件的项目（如纳入年度实施计划、具备合法手续、收益可平衡），形成“城市更新贷款项目清单”；金融机构对清单内项目自主开展尽职调查、风险评估，确定是否纳入贷款支持范围。
2、市场化导向：金融机构需根据项目类型（如公益性、准公益性、经营性）及特点，自主设置贷款额度、期限、利率、还款方式（如对公益性项目给予低息贷款，对经营性项目适当提高利率但缩短期限）。
3、政银企协同机制：鼓励金融机构与地方政府、国企、社会资本合作，通过“政府引导+市场运作”模式（如特许经营新机制）整合资源，降低融资成本。例如，上海城投控股通过“债型开发向股型运营”转型，发行保租房REITs平衡保护投入与收益，即为典型协同案例。
三、还款来源：“项目收益+政策支持”双轨制，强化可持续性
《办法》将突破传统“依赖土地出让金”的还款模式，构建“项目自身收益为主、政策补贴为辅”的多元还款来源体系：
1、项目自身收益：
经营性项目：如停车场、新能源设施、商业综合体等的租金、运营收入；
准经营性项目：如老旧小区改造后的物业费、广告位收入，或通过“肥瘦搭配”（将公益性项目与经营性项目打包）实现的综合收益；
资产证券化收益：通过发行基础设施REITs、资产支持证券（ABS）等方式，将项目未来收益提前变现。
2、政策支持资金：
中央及地方财政补贴：如中央预算内投资、超长期特别国债、专项债等，重点支持公益性项目（如地下管网、历史文化街区）；
税费减免：如企业所得税“三免三减半”、城镇土地使用税减免等，降低项目运营成本。
四、一二级联动开发：允许“自挂自摘”，但需强化风险管控
针对城市更新中“一二级联动开发”（即企业通过一级开发整理土地，再通过二级开发获取收益）的融资需求，《办法》预计将允许符合条件的企业申请一二级联动贷款，预测会放开一定的口子允许参与一级，毕竟当下很多城市更新项目迟迟难以推动就是因为一级开发的资金没有来源。但条件要求可能会比较苛刻，支持领域类别会有很多限制，初步预测需满足以下条件：
合规性要求：企业需通过合法程序取得土地使用权（如“带方案招拍挂”），且土地权属清晰、无纠纷；
风险管控要求：金融机构需对企业一级开发阶段的资金投入、二级开发计划的可行性进行严格审核，要求企业提供抵押担保（如土地使用权抵押）或第三方增信；
资金闭环管理：贷款资金需封闭运行，专项用于一级开发及二级开发，禁止挪用。
五、破解抵质押难题：创新“收益权质押+REITs”模式，拓展抵质押范围
针对城市更新项目“抵质押物不足”（如公益性项目缺乏固定资产）的痛点，《办法》预计将鼓励金融机构创新抵质押方式，重点拓展以下领域：
收益权质押：以项目未来收益（如停车场收费权、租金收入、特许经营收入）作为质押物，解决“轻资产”项目的融资难题。
集体经营性建设用地使用权抵押：在农村集体经营性建设用地入市试点地区，允许企业以集体经营性建设用地使用权作为抵押物申请贷款，支持农村集体参与城市更新。
REITs融资：推动符合条件的城市更新项目（如保障性租赁住房、产业园区、仓储物流）发行基础设施REITs，将存量资产转化为流动性资金。例如，上海城投控股发行上海首单保租房REITs，通过“股型运营”模式平衡长周期投入与收益。
六、项目包装与谋划
从项目筛选、结构化设计、资源整合、风险控制、政策衔接五大维度深入展开，以下是具体策略：
1、精准筛选项目：明确“可包装”标准，聚焦政策与市场双契合
项目包装的前提是筛选符合政策要求、具备可持续性、能吸引社会资本参与的项目。需建立“三维筛选标准”：
政策契合度：优先选择纳入中央/地方城市更新试点（如2025年住建部第二批20个试点城市）、国家重点支持领域（城中村改造、老旧小区整治、地下管网更新、历史文化街区保护）的项目。
收益可行性：重点包装“有一定收益+能平衡公益”的项目，如“老旧小区+物业/养老/商业”综合体（北京劲松小区模式）、“城中村改造+产业园区”（华润城大冲村旧改）、“低效楼宇+产业导入”（上海张园改造）。这类项目可通过经营性收益（租金、物业费、产业税收）反哺公益性投入，降低政府财政压力。
合规性：确保项目符合国土空间规划（自然资源部“一张图”管理要求）、土地政策（如协议出让、容积率转移）、金融监管要求（如贷款管理办法中的“依法合规、风险可控”原则）。
2、结构化设计：构建“现金流闭环”，破解“收益不足”难题
城市更新项目的核心痛点是公益类项目收益低、回报周期长，需通过“肥瘦搭配”“收益权整合”“现金流分层”等结构化设计，将不同类型项目的收益打通，形成稳定的现金流来源。
1）“肥瘦搭配”模式：将公益性项目（如地下管网、老旧小区改造）与经营性项目（如商业开发、产业园区）打包，用经营性项目的收益反哺公益性投入。例如，重庆寸滩国际邮轮母港项目将“滨江优质地块（经营性）”与“内陆低效地块（公益性）”打包，首期用专项债支持基础设施，后期通过土地出让和商业运营收益偿还。
2）收益权整合：将项目的未来收益（如租金、物业费、停车费、产业税收增量）打包作为质押或证券化底层资产。例如，上海新天地更新项目发行30亿元ABS，底层资产为商场租金、餐饮收益、停车费；深圳水围村改造项目REITs以1200套租赁住房的租金收益为底层资产，吸引保险资金认购。
3）现金流分层：针对不同类型项目设计差异化现金流结构：
公益类项目（如历史文化街区保护）：依赖财政补贴（中央预算内投资、专项债）+ 社会捐赠 + 门票/研学收入；
准公益类项目（如老旧小区改造）：通过“物业+养老+商业”运营（如北京劲松小区的物业费提升、电梯广告、养老驿站）形成稳定现金流；
经营性项目（如低效楼宇改造）：通过租金提升（如上海张园改造后租金达100元/平方米/天）、产业导入（如引入爱马仕、卡地亚旗舰店）实现高收益。
3、资源整合：构建“政企银社”协同机制，强化资金保障
城市更新项目需整合政府、企业、金融机构、社会资本等多方资源，形成“政府引导、市场主导、社会参与”的共投模式。
1）政府资源：
财政支持：争取中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债（如2025年中央财政支持城市更新试点城市的资金）；
政策支持：落实税费减免（企业所得税“三免三减半”、城镇土地使用税减免）、容积率奖励（如广州集群街2号楼危房改造的容积率从2.0提升至3.0）、用地政策（如集体经营性建设用地入市）；
平台支持：通过城投公司、产业园区平台整合资源（如重庆塔坪片区改造由江北区政府统筹，引入愿景集团参与）。
2）企业资源：
产业资本：引入科技企业、商业运营企业（如深圳湾超级总部基地引入腾讯、阿里，成都麓湖生态城引入阿那亚团队），通过“产业贡献度”（如税收、就业）换取地价优惠、容积率奖励；
开发企业：通过“留改租”组合模式（如上海建国东路更新项目的“留改租+商业开发”）参与，享受基准地价优惠、房产税减免。
3）金融机构资源：
银行信贷：利用城市更新专项贷款（如金融监管总局即将出台的《城市更新项目贷款管理办法》，支持城中村改造、基础设施更新）；
资本市场工具：发行REITs（如北京金隅智造工场REITs、深圳水围村保租房REITs）、ABS（如上海桃浦工业区绿色ABS）、绿色债券（如雄安新区零碳社区绿色债券），拓宽融资渠道；
社会资本：通过特许经营合作新机制模式、社区资本合作引入社会资金。
4、风险控制：建立“全流程风控体系”，保障项目可持续性
城市更新项目周期长、资金量大，需建立“前期评估-中期监控-后期退出”的全流程风控体系，防范政策风险、市场风险、运营风险。
1）前期风险评估：
政策风险：跟踪金融监管总局贷款管理办法、财政部试点政策变化，确保项目符合最新要求；
市场风险：通过动态资金平衡模型（如深圳“1个核心区+3个配套区”的片区统筹模式），测算项目的IRR（内部收益率）、NPV（净现值），确保收益覆盖成本；
运营风险：对经营性项目（如商业街区、产业园区）进行市场调研（如租金水平、客流量、产业需求），避免“过度开发”。
2）中期监控机制：
资金监管：通过专项账户（如深圳城市更新公共设施专用账户）监控资金流向，确保“专款专用”；
进度监控：建立“清单制+台账制”（如重庆塔坪片区的“逐个逐片挂图销号”），定期通报项目进展，及时解决“卡脖子”问题；
风险预警：通过大数据平台（如信阳市的“预算管理一体化系统”）监控项目的现金流、负债率、市场变化，提前预警风险。
3）后期退出机制：
股权退出：通过股权转让（如上海张园的更新基金退出）、IPO上市（如产业园区REITs）实现资本回收；
资产退出：通过资产证券化（如ABS、REITs）将存量资产转化为流动性资金；
政策退出：利用“投贷联动”（如国家发改委探索的“特许经营+REITs”模式），通过财政资金引导社会资本退出。
5、政策衔接：强化“政策+金融+产业”协同，提升项目吸引力
城市更新项目的包装需紧扣政策导向，将金融工具、产业政策、民生需求有机结合，提升项目的政策契合度、市场认可度、社会参与度。
1）政策与金融衔接：
利用中央财政支持（如试点城市的中央预算内投资）撬动金融机构贷款（如专项债+银行贷款的“投贷联动”模式）；
结合金融监管总局贷款管理办法，设计“合规性高、期限匹配”的贷款产品（如城中村改造的长期贷款、基础设施更新的绿色贷款）。
2）政策与产业衔接：
将产业升级（如科技园区、文创园区）纳入城市更新项目，通过产业税收增量（如苏州工业园东区的“产业税收反哺”机制）偿还融资；
结合“双碳”目标，包装绿色建筑、海绵城市、零碳社区项目，申请绿色债券、碳中和债券（如雄安新区的碳中和债券）。
3）政策与民生衔接：
聚焦“一老一小”（如老旧小区的养老驿站、社区食堂）、“急难愁盼”（如飞线下地、雨污分流）等民生需求，提升项目的社会认同感（如北京劲松小区的“物业革命”模式）；
通过“居民议事会”（如南京小西湖片区的“周末议事厅”）让居民参与项目设计，解决利益分歧（如加装电梯的费用分摊），提高项目的推进效率。
总结
《城市更新项目贷款管理办法》的核心目标是构建“精准、适配、可持续”的金融支持体系，通过清单制管理、市场化导向、风险防控及多元协同，解决城市更新融资难题，推动城市高质量发展。未来，随着《办法》的正式出台，金融机构将加大对城市更新项目的信贷投放力度，重点支持老旧小区改造、城中村改造、基础设施升级等领域，为城市更新行动提供强有力的资金支撑。
未来城市更新项目的包装需“政策为纲、市场为魂、民生为本”，通过精准筛选、结构化设计、资源整合、风险控制、政策衔接五大维度，将“公益类项目”转化为“可融资、可运营、可持续”的市场化项目，最终实现“政府引导、市场主导、社会参与、民生改善”的目标。
