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城市更新实施方案是以更新单元为对象，系统分析单元范围内居住环境、设施配置、业态发展、交通组织、城市风貌、文脉传承等方面存在的问题和短板，以区域发展定位和上位规划为导向，提出更新单元内各类项目及更新方式，测算更新投资，拟定资金筹集和平衡方案，制定具体实施计划及保障措施。有的城市将根据更新项目特点分成两阶段开展：首先更新项目策划方案，然后编制项目实施方案。城市更新实施方案的一般技术流程图如下：
*图片来源：《重庆市城市更新技术导则》
各地对城市更新实施方案编制主体的确定有一定的区别，一般来说可以由政府指定的机构或物业权利人等前期业主为主体组织编制。更新实施方案需要报市政府或区（县）政府的审批，经审批通过的更新实施方案将作为指导未来更新项目实施的重要依据。
为指导实施主体系统科学的编制城市更新实施方案，很多城市出台了城市更新实施方案的编制大纲，其中，比较典型的《城市更新单元实施方案》大纲一般包含以下内容：
第一章 城市更新的背景和意义
（一） 城市更新的必要性
（二） 城市更新的重要性
第二章 更新单元基本情况
（一） 基础数据调查
（二） 文化遗产调查
（三） 公众意愿调查
第三章 城市更新单元划定依据
（一） 城市更新单元划定的基本原则
（二） 城市更新单元划定的依据
第四章 总体思路、原则和建设目标
（一） 总体思路
（二） 基本原则
（三） 实施范围和期限
（四） 建设目标
第五章 主要任务
（一） 进行城市体检评估
（二） 实施城市生态修复工程
（三） 强化历史文化保护
（四） 加强居住社区建设
（五） 推进新基建建设
（六） 加强城区老旧小区改造
（七） 增强城区防洪排涝能力
（八） 完善城区交通系统
（九） 其他内容
第六章 重点支撑项目
单个项目或多个项目。
第七章 资金平衡分析
（一） 投资构成
（二） 筹资方案
（三） 资金平衡方案
（四） 运营管理模式
（五） 更新时序及年度实施计划
（六） 投融资计划
第八章 保障措施
（一） 组织保障
（二） 政策保障
（三） 资金保障
（四） 项目统筹
（五） 宣传引导
规范做好城市更新项目前期工作管理流程，科学编制城市更新实施方案，强化城市更新工作统筹能力，扎实做好城市更新项目规划计划管理工作，最终实现老旧城区有机更新，让城市焕发出新的活力。
1. 拟定城市更新年度计划
城市更新主管部门以城市更新规划为基础，统筹各方意见，拟定本辖区城市更新年度计划，一般包括具体项目、前期业主或实施主体、边界和规模、投资及进度安排等内容。城市更新年度计划实行常态申报和动态调整机制。
2. 确定实施主体
城市更新项目可由政府、物业权利人作为实施主体，或由政府、物业权利人通过直接委托、公开招标等方式引入的相关主体作为实施主体。实施主体主要职责：负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新实施方案以及统筹、推进更新项目的实施等。城市更新主管部门可与实施主体签订项目实施监管协议，实施项目动态监管。
3. 编制实施方案
项目实施主体应在区域现状调查、更新意愿征询等基础上，编制城市更新项目方案。实施方案主要包括：更新范围、内容、方式及规模、供地方式、投融资模式（资金筹措方式）、规划设计（含规划调整）方案、建设运营方案等内容。编制实施方案过程中，实施主体应当与区域范围内相关物业权利人进行充分协商，并征询相关部门以及专家委员会、利害关系人的意见。
4. 方案审批决策
项目实施方案需要城市更新管理部门组织审批，实施方案批复文件作为后续规划管理和办理城市更新项目立项、环评、用地、规划、建设、消防、节能、园林绿化等相关审批手续的重要依据。
5. 项目组织实施
项目实施主体根据工程建设基本程序，办理立项、规划、用地、施工等手续，组织建设。涉及到搬迁的，实施主体应与相关权利人协商一致，明确产权调换、货币补偿等方案，并签署相关协议；涉及到土地供应的，实施主体组织开展产权归集、土地前期准备等工作，配合完成规划优化和更新项目土地供应等事项。
6. 项目竣工交付
工程建设完成后，项目实施主体组织竣工验收。对于需要无偿移交的基础设施和公共服务设施、创新型产业用房、公共住房等，城市更新主管部门应督促项目实施主体完成相关设施移交工作，并落实置换补偿等协议约定的内容。
7. 项目运营管理
竣工验收完成后，项目进入运营管理阶段。对于商业、办公、娱乐等持有型物业，通过出租等方式获取运营收入，城市更新项目的公共停车场、充电桩、能源站等配套公共服务设施也可以由实施主体负责运营。项目后期可通过出售、资产证券化等方式退出。
四、 城市更新实施要点
（一） 政府、社区、居民和企业等多元主体参与
与增量建设相比，以存量提质改造为主的城市更新项目面临的利益关系更为复杂，传统自上而下、以控制和命令手段为主的政府管理模式已无法适应其发展。城市更新需要政府、社区、居民和企业等多元主体共同参与，通过不同利益群体的沟通和协商，实现“共建共治共享”。城市更新是政府、市场、公众三方合作治理的过程。政府在城市更新中扮演协调、引导、监督的角色，统筹规划，推动多元主体深度参与；企业是城市更新项目运作主体，组织项目建设实施；公众是城市公共空间的直接使用者，因此城市更新应当以公众利益和需求为出发点，在前期规划、实施方案制定、项目建设、后期管理等环节都需要公众参与，包括意愿征集与协商、需求调研、监督和评价等方面，提高城市更新工作的公开性和透明性，保障利益相关者的知情权、参与权、受益权。
（二） 实施主体选择
城市更新项目的实施主体包括政府职能部门、授权（指定）国有企业、原权利主体、公开方式引入市场主体等。具体采取哪些方式，如何选择实施主体需要根据当地关于城市更新相关规定以及项目实际情况进行确定。从各地操作实际来看，地方国有企业越来越成为城市更新重要的参与主体。各地对城市更新实施主体的规定如下表2所示。
表2：各地政策对城市更新实施主体的规定
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地区 |
城市更新实施主体的规定 |
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上海 |
按照公开、公平、公正的原则组织遴选确定市场主体作为更新统筹主体。属于历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的，也可以指定更新统筹主体。 |
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北京 |
畅通社会资本参与路径，鼓励市属、区属国有企业搭建平台，加强与社会资本合作，通过设立基金、委托经营、参股投资等方式，参与城市更新。 |
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天津 |
通过市场化运作方式，充分调动社会资本参与，支持专业机构等社会力量投资参与各类更新改造项目。涉及建设周期长、投资规模大、跨区域以及市级重大城市更新项目，可通过政府授权方式，由具有实力的国有企业作为实施主体。 |
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南京 |
居住类地段城市更新的实施主体可以包括以下情形：物业权利人，或经法定程序授权或委托的物业权利人代表；政府指定的国有平台公司，国有平台公司可由市、区国资公司联合成立；物业权利人及其代表与国有公司的联合体；其他经批准有利于城市更新项目实施的主体。 |
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福州 |
市“城市更新+”工作领导小组可通过公开招投标、竞争性磋商或指定方式，选择有实力的国有企业作为城市更新单元实施业主。 |
（三） 规划编制与调整
城市更新应坚持规划先行，对城市更新的区位、范围、规模、时序等进行统筹安排，确保城市更新工作的有序开展。城市更新专项规划是城市更新工作的纲领性文件，其应当符合国民经济和社会发展总体规划、城乡总体规划和土地利用总体规划等。城市更新项目涉及调整控制性详细规划的，应编制控规调整论证报告，申请调整控规。为有效推进城市更新工作，各地在用地性质、容积率、建筑高度等规划指标管控上都给予配套政策支持。
表3：各地政策对城市更新规划支持政策
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地区 |
城市更新规划支持政策 |
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上海 |
更新区域内项目的用地性质、容积率、建筑高度等指标，在保障公共利益、符合更新目标的前提下，可以按照规划予以优化。对零星更新项目，在提供公共服务设施、市政基础设施、公共空间等公共要素的前提下，可以按照规定，采取转变用地性质、按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。 |
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北京 |
对于符合规划使用性质正面清单，保障居民基本生活、补齐城市短板的更新项目，可根据实际需要适当增加建筑规模。 |
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天津 |
各类更新改造项目经充分论证后可依法依规适当放宽容积率等规划指标，允许建筑高度适度提高。在满足安全、环保要求前提下，增加非独立占地的公共服务设施、市政基础设施的建筑规模可不纳入地块容积率计算。 |
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重庆 |
对增加公共服务功能的城市更新项目，有条件的可按不超过原计容建筑面积15%左右比例给予建筑面积支持，增设地上停车库不计算容积率。 |
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南京 |
在保障公共利益和安全的前提下，可适度放松用地性质、建筑高度和建筑容量等管控，有条件突破日照、间距、退让等技术规范要求、放宽控制指标。 |
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石家庄 |
在符合城乡规划、土地利用总体规划的前提下，大片区多地块改造项目中，允许容积率指标在更新片区内相同用地性质地块间整体平衡转移。提高产业用地利用效率，适度提高产业园区内工业用地容积率指标。 |
（四） 土地盘活利用
城市更新项目注重存量土地节约集约利用，同时鼓励在符合法律法规的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与积极性。城市更新项目土地供应方式包括公开招拍挂（含带方案招拍挂）、协议出让、划拨、租赁、作价入股等，部分地区还给予过渡期以及土地价款分期支付等政策支持。各种供地方式的一般适用情形见下表，具体操作应根据当地相关规定执行。
表4：土地供应方式及适用情形
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土地供应方式 |
适用情形 |
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公开招拍挂 |
一般适用：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者。 |
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划拨 |
符合《划拨用地目录》的城市更新项目。代建公共服务设施产权移交政府有关部门或单位的，以划拨方式办理用地手续。 |
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协议出让 |
一般适用：非经营性用地且仅有一个意向用地者；原划拨、承租人申请办理协议出让（经批准）；划拨地转让申请办理协议出让（经批准）；出让地申请续期（经审查予以续期）； |
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其他方式 |
城市更新涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过协议搬迁、房屋征收、房屋买卖、资产划转、股份合作等方式实施。不涉及国有土地使用权及房屋所有权变动的，可通过市场租赁方式取得原建筑使用权。 |
（五） 资金筹集和项目资金平衡
城市更新项目一般投资回收期长，资金需求量大，其资金来源主要包括各级财政资金市场主体投入资金、原物业权利人自筹资金、市场化融资资金、以及其他符合规定的资金，具体见下图2。对于引入社会资本进行市场化融资的城市更新项目，如何有效保障项目收益与融资平衡是关键。因此，在项目设计阶段尽可能挖掘项目的经营属性，比如配套公共停车场、充电站、能源站等公共设施的运营收入，引入酒店、购物、餐饮、会展等配套商业业态等，而社会资本也应提高招商引资能力和运营管理能力，创新业务模式，提高运营收入。
随着“十四五”工作目标的确定，住房和城乡建设部党组书记、部长王蒙徽撰写了《实施城市更新行动》，将“城市更新”作为城市建设领域“十四五”工作的主旋律。
但是，对全国地方政府来说，城市更新是相对比较陌生的概念；政府主导的城市更新与深圳等地区以企业为主体的城市更新项目差异甚大，无法具有参照意义。那么城市更新需要做些什么？地方政府又如何去做？资金从哪儿来呢？我们将通过这篇文章，为地方政府进行解答和引导；通过明确概念、实施流程，构建未来五年地方政府实施城市更新项目的基本框架。
第一步：根据地方现状，确定实施范围
为什么要实施城市更新行动？是为了建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。虽然经过若干年的大力发展，各地区的城市建设初见成效，但距离新时代的城市发展路径与公共服务体系完善还有一定的距离，各地区应当根据地区的现状，合理确定城市更新的应用范围。比较常见的是以下几类：
1.老旧城区的整体更新
“棚改”十年过后，各地的城市风貌有了很大改善，大量居民的居住条件得到了极大的改善。但是，老城区的整体基础设施仍然普遍较为落后，配套公共服务、生态环境、老旧小区仍然需要进行投资；因此老旧城区的整体改造是城市更新的主要实施方向之一。
2.城市风貌保护与更新
发展文旅是生态屏障地区、中西部地区的重要发展方向，许多地区都对城市风貌的保护有非常急切的需求。因此，将修复山水城传统格局，保护具有历史文化价值的街区、建筑及其影响地段的传统格局和风貌，推进历史文化遗产活化利用与完善城市功能结合，是许多地区城市建设的主要目标。
3.推动园区、核心区的智慧化改造
2020年是国家推进新基建的元年，新型基础设施是城市地区未来的主要投资方向。因此，在核心城区、高新园区、经济技术开发区，可以通过推动城市更新、将这些区域进行智慧化改造。一方面是推动这些地区的新旧动能转换、产业升级；另一方面也是为当地发展新基建提供试点和经验。
由于各地区的经济发展与主要需求各不相同，在城市更新的实施范围与目标将有很大的差异；各地应当根据实际的需求确定城市更新的应用范围。将城市建设的“十四五”发展目标与城市更新的实施范围相统一，以此奠定城市更新项目的工作目标。
第二步：根据实施范围，确定项目构成
当各地确定了适合当地实际情况的实施范围以及总体的发展目标，就能以此为蓝本，梳理达到项目所需要进行的具体基础设施与公共服务投资，项目构成也自然诞生：
改善城市基础设施的，涉及拆迁、保障性住房建设、租赁住房建设、老旧小区改造、道路升级与改造、更新管网；
生态环境治理的，涉及修复河湖水系和湿地等水体、保护城市山体自然风貌、完善城市生态系统、改造完善城市河道、堤防、水库、排水系统设施；
提升公共服务的，包括新建或扩改建教育设施、医疗卫生设施、养老托育设施、社区公共服务设施；
完善城市管理的，包括信息化、数字化、智能化的新型城市基础设施建设和改造。
当项目构成确定，项目的总投资等经济数据也有了初步数据；同时，也可对居民意见、拆迁难度、公共服务投入进行摸底，为后续工作、决策提供支撑。
第三步：根据项目构成，确定实施主体
明确了项目构成之后，各地可根据实际情况来选择实施主体：
属于政府投资范围的公益性项目，由政府部门作为项目的实施主体；
属于半公益性的、资金能够自平衡的准公益性项目，由城投公司作为实施平台；
属于市场化范畴的、适宜社会资本直接承接的，可通过竞争性方式选择社会资本作为实施主体。
在新时代的城市更新项目中，往往是同时具有公益性、准公益性、经营性项目，因此实施主体可以有多个；根据不同的实施范围，将实施工作进行划分和分配，根据具体的工作内容选择适宜的实施主体。
第四步：根据实施主体，确定实施模式
确定了实施主体后，采用何种方式实施城市更新也变得顺其自然：
以政府部门作为实施主体的，采用政府投资、地方专项债券等模式实施；
以城投公司作为实施主体的，采用市场化运作、整体资金平衡、ABO等模式实施；
以社会资本作为实施主体的，采用招商、PPP、混改等模式实施。
考虑到城市更新项目的体量基本较大，仅靠一个主体、一个模式实施的可能性不高。在“财政紧日子”的主旋律下，根据项目的具体性质进行合理拆分、组合实施，是促使项目更好、更快落地的必要条件。
第五步：根据实施模式，确定筹资方式
采用多种模式实施，资金自然也需要多渠道筹集。根据不同的实施主体、实施模式，项目资金也有不同的来处：
以政府作为实施主体的，只能通过财政预算内资金、地方专项债券筹集；
以城市公司作主体的，可以通过承接债券资金与配套融资、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集资金；
以企业作为实施主体的，可以通过商业性银行贷款、项目收益债、信托、投资基金等方式募资。
在有相应金融政策时，也可根据成本更低的资金渠道、募资方式，来调整实施主体与实施范围；既享受政策的红利，又能够帮助项目更好的落地。
第六步：根据资金情况，确定实施进度
大项目有一个特点，就是资金往往根据项目实施情况分期到位，有时与项目的资金需求、实施进度存在一定的脱节。
因此，在实施城市更新项目的过程中，也应当根据不同模式下资金到位的情况，合理调整实施进度，让资金与进度相匹配。既避免资金不到位可能性带来的负面问题，也是避免临时筹资带来的隐性债务、高成本债务。
第七步：根据实施进度，动态调整目标
城市更新的实施目标是远大的，但在短期之内也是非刚性的。如果涉及项目前期工作不成熟的、市场环境不支持的、项目自平衡有缺口的，实施目标也应当动态调整；在“资金平衡”为基础上，公益性投入要量力而行，避免造成新增地方政府债务，也避免无效投资。
同时，也要注意政府主导项目与企业投资项目的根本不同，城市更新的核心是提升城市人居环境质量、人民生活质量、城市竞争力，而非商业化的盈利；因此在有盈余的基础上，地方政府也应加大基础设施与公共服务的投入，实现人民富裕、生活美好的根本性目标。