城市更新按下“快进键”，一文读懂城市更新背景、内涵及对策 | 龙志刚专栏

作者：杨阳 | 河南省交通规划设计研究院股份有限公司，河南交通运输战略发展研究院

编辑：杨阳 | 校核：刘文丰 齐张丽 | 审核：龙志刚

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“ 加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升”，为“十四五”乃至今后一个时期做好城市工作指明了方向，是对进一步提升城市发展质量做出的重大决策部署。北上广深、天津、重庆、珠海等城市也相继出台相关实施细则、指导意见及条例，指导当地城市更新行动。同时，为指导各地积极稳妥实施城市更新行动，住建部于2021年8月发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，防止各地在城市更新行动中沿用过度房地产化的开发建设方式，大拆大建，急功近利等问题。

为了更好地理解“城市更新”，本文从背景分析、内涵界定两方面深入剖析，并结合郑州市实际情况，提出相关对策建议，供行业管理者、参与者和相关研究机构等参考。

一、为什么要城市更新——背景分析

01 是城市“存量发展”新阶段的要求

根据第七次全国人口普查结果，截至2020年末，我国常住人口城镇化率达到63.89%。根据城市发展一般规律，我国城市发展已逐步从“大规模增量建设”迈入“存量提质改造和增量结构调整并重”阶段，城市建设也从“有没有”转向“好不好”。2013年中央城镇化工作会议、2015年中央城市工作会议、以及2019年公布的《新型城镇化重点建设任务》等一系列国家会议和文件，也都体现了“严控增量、盘活存量”的城市发展思想。在城镇化快速发展下持续扩张的城市发展思路已逐渐不适应新的城市发展阶段，需要回过头来解决城市建设现存的一系列问题，对城市功能进行优化、对城市空间进行调整，实施“城市更新行动”，推动城市建设实现内涵式发展。

02 是城市集约用地、绿色低碳的要求

我国国土面积虽然居于世界前列，但面积广阔的西部地区以高原、山地、盆地为主，不利用城市开发建设；同时我国人口数量庞大，在保留必要的耕地及生态用地的基础上，人均可开发建设用地面积并不充足。

《中国建设统计年鉴》显示，1981-2019年我国城市人口从14400.5万增加至43503.7万，城市建设用地面积从6720平方千米扩大至58307.7平方千米；城市人口增长3.02倍，城市建设用地面积却扩大8.68倍。土地城镇化明显快于人口城镇化，建设用地存在一定粗放低效问题。在用地约束条件下，过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度房地产化的城市开发建设方式已难以为继，需要优化城市土地资源配置、优化城市空间结构，实施城市更新行动，将城市发展转向以提升城市品质为主的存量提质改造方向，走土地集约节约利用、城市绿色低碳发展之路。

03 有利于“人民对美好生活的向往”

人民对美好生活的向往是我们党的奋斗目标，在城市快速发展过程中，城市建设也存在一些短板问题，有的建筑存在安全隐患，还有部分区域人居环境不高、市容市貌不洁、基础设施及公共服务设施不充分等现象，制约了市民幸福感及满足感的提升。当城市“老了”“病了”，如何重焕生机与活力？城市更新，不失为一剂良方。实施城市更新行动，补齐城市建设短板，解决“城市病”问题，提升城市品质、优化城市功能，提升市民幸福感及满足感。

二、城市更新是什么——内涵界定

城市更新源于上世纪中叶西方国家为解决城市中心区开始逐渐衰落、城市发展出现郊区化现象而采取的一系列城市更新活动，也是西方国家在进入城市化后期而采用的城市发展模式。

对于我国而言，深圳市最早提出进行城市更新，于2009年制定地方政府规章《深圳市城市更新办法》，并实施了一系列城市更新实际案例，在此基础上2021年3月发布地方性法规《深圳经济特区城市更新条例》。而后，又有广州、上海等城市相继发布当地城市更新地方性法规，对城市更新做了定义及适用范围界定。

【深圳】2021年3月22日发布《深圳经济特区城市更新条例》，其中规定：“本条例所称城市更新，是指对城市建成区内具有下列情形之一的区域，根据本条例规定进行拆除重建或者综合整治的活动：（一）城市基础设施和公共服务设施急需完善；（二）环境恶劣或者存在重大安全隐患；（三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合经济社会发展要求，影响城市规划实施；（四）经市人民政府批准进行城市更新的其他情形。”

【广州】2021年7月07日发布《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，其中规定：“本条例所称城市更新，是指对市人民政府按照规定程序和要求确定的地区进行城市空间形态和功能可持续改善的建设和管理活动。经确定的城市更新地区应当具有下列情形之一：（一）历史文化遗产需保护利用；（二）城市公共服务设施和市政基础设施急需完善；（三）环境恶劣或者存在安全隐患；（四）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源利用方式明显不符合经济社会发展要求；（五）经市人民政府认定的其他情形。”

【上海】2021年8月26日发布《上海市城市更新条例》，其中规定：“本条例所称城市更新，是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动，具体包括：（一）加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平；（二）优化区域功能布局，塑造城市空间新格局；（三）提升整体居住品质，改善城市人居环境；（四）加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；（五）市人民政府认定的其他城市更新活动。”

【北京】2021年6月10日发布《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》，其中规定：“城市更新主要是指对城市建成区(规划基本实现地区)城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新。”《北京市城市更新条例》已进入立法立项论证阶段，正加快推进城市更新立法进度。

从以上城市对城市更新的内涵界定来看，城市更新定义还未完全统一。但从城市更新范围来看，均是城市建成区；从城市更新目的来看，有改善城市空间形态和功能、提升整体居住品质及加强历史文化保护；从城市更新行动类型来看，有公共服务设施和市政基础设施建设、危破旧房改造、土地利用改造、历史文化遗产保护等。同时，不同于旧城改造重点进行城市物理空间的改造，城市更新是在城市物理空间改造的基础上，优化城市空间结构、提升城市人居环境、优化城市功能、提升城市治理能力，最终在城市存量发展的趋势下，实现城市内涵式增长。

根据城市更新“存量提质改造”的本质特征，归纳总结城市更新本质是：在原有城市基础上不断迭代、升级的过程，在原有城市上“建设”新城市的各种活动。包含以下几个递进的过程：一是城市空间结构、人居环境不断优化的过程；二是城市功能、治理能力不断优化的过程；三是最终实现城市内涵式发展的过程。

三、城市更新怎么做——对策建议

根据第七次人口普查结果，郑州市市域常住人口城镇化率为78.4%，已进入城镇化进程后半场。近几年郑州市也相继推进了诸如老旧小区改造、“一环十横十纵”示范街道整治工程、“二砂”文创园改造等一系列城市改造活动，并于2019年11月印发《郑州市老旧小区综合改造工程实施方案》。关于郑州市如何进行城市更新，笔者根据自身对郑州市相关情况的了解，提出相关对策建议如下：

01 做好顶层设计，构建政策法规体系

可借鉴深圳等地经验，构建“1+X+N”的郑州市城市更新政策法规体系。其中“1”指《郑州市城市更新管理办法/指导意见》等地方性政府规章，并可在其基础上颁布《郑州市城市更新条例》等地方性法规。以此明确郑州市城市更新的适用范围、基本原则、工作要求、各级政府职责、政策机制、参与主体职责及保障措施等。“X”指按照各类更新对象（老旧小区改造、公共空间、历史街区等）或者按照更新力度“留改拆”（保留保护修葺完善、综合整改、拆除重建）出台分类型、差异化的实施方案。“N”是指与具体城市更新项目实践操作相关的其他多种类规范性文件，包括具体城市更新项目的申报与审批、规划编制与年度计划、规划/土地政策、实施主体、项目监管、资金监管等程序性或实质性规定，以及相关的规范、标准等。

02 研究“建更结合”，统筹资金配置

郑州市市域常住人口城镇化率虽已达到78.4%，但与深圳市（99.52%）、上海市（89.3%）、广州市（86.46%）的城镇化率相比仍有一定差距。同时，与其他国家中心城市相比，郑州市城镇建成区面积偏小，仍有一定发展空间。因此，可研究建立统筹机制，抓住增量开发红利，将增量开发与存量提质相结合，用增量开发激发城市更新动力、平衡改造资金。

03 政府引导、市场运作、多方参与

城市更新涉及一定社会公共资源配置，需要发挥政府统筹引导作用，并避免城市更新仅仅是建筑单体或者单个街坊改造更新，避免出现单体化、碎片化问题。可考虑借鉴上海市经验，建立区域更新统筹机制，通过区域规模化更新，在确定区域功能定位的基础上，坚持“区域更新、整体统筹、整体推进”。由更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案，统筹、推进更新项目实施。同时，还可根据区域情况和更新需求，政府可以赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、统筹整体利益等职能。

04 保留城市文化特征，留住城市记忆

郑州市作为华夏文明的重要发祥地、国家历史文化名城，历史底蕴厚重。针对在城镇化过程中现代城市同质化问题，在郑州市城市更新过程中，应坚持“留改拆”并举，特别是针对老城区、老建筑，应在必要完善基础设施的基础上，保存街巷格局、建筑风格、文化肌理，保留城市历史文化记忆，让人们记得住历史、记得住乡愁，使郑州市的城市更新从单纯的建筑、设施更新向空间环境、人文社会的综合更新转变。

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