王金辉：市级国土空间规划“双评价”探索,博为国际城市更新联盟

时间：2019-07-28 19:16

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王金辉：市级国土空间规划“双评价”探索

【导读】

2019年5月9日，中共中央国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确我国国土空间规划体系的主要内容，并强化国土空间规划的基础作用。

　　资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（以下简称“双评价”）作为国土空间规划编制的前提和基础，对于科学有序地统筹布局生态空间、农业空间和城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田控制线和城镇开发边界具有重要的支撑意义，同时也为实施国土空间规划监测评估预警提供重要抓手。市级“双评价”，既要衔接省（自治区）级“双评价”成果，又要支撑市县级国土空间规划的编制，具有承上启下的作用，是空间规划体系中政策传导的必要前提。
　　本文以广西壮族自治区防城港市“双评价”工作为例，探讨市级“双评价”工作的重难点以及相关工作的一些探索及思考。

　　一、市级“双评价”重难点解析
　　1.权威性：基础数据的获取与处理是“双评价”权威性的重要前提
　　基础数据作为“双评价”的重要工作基础，其完整性、准确性和数据精度直接关乎“双评价”结果的权威性。而对于大部分地级市来说，历史欠账较多，部分基础数据无法获取，且已搜集数据来源于不同行政部门，数据搜集及协调存在一定的难度，尤其部分涉及保密的数据（土壤污染数据等）难以获得。此外，搜集到的数据精度参差不齐，导致数据的前处理工作量增大，进而影响“双评价”工作的开展。

　　2.适用性：评价方法的本地化是“双评价”适用性的重要保障
　　目前的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（征求意见稿）》（以下简称“指南”）是针对全国的通用评价技术导则，只推荐了主要要素功能评价的技术方法，具体评价因子及分级阈值的选择需要进一步优化与调整。因此，市级“双评价”工作开展需要结合当地实际情况选择适宜的评价因子以及相应的分级阈值，才能更好地体现本地资源环境特征，更好地支撑市县级国土空间规划。

　　3.实用性：上传下导是“双评价”可操作性的重要体现
　　市级“双评价”具有明显的承上启下作用，是空间规划体系中政策传导的必要前提。因此，市级“双评价”如何结合市级资源环境特征，在承接省（自治区）级“双评价”工作的基础上，更好地支撑市县级国土空间规划编制是评价的又一个重难点。

　　二、市级“双评价”的探索与思考
　　为解决上述问题，本文在防城港市“双评价”工作中进行了初步的尝试与探索：

　　1.多源数据挖掘——保障基础数据的有效性和完整性
　　防城港市“双评价”工作在收集和处理传统数据的基础上，主要是通过多途径来拓展数据获取渠道、充实基础数据，如多时相遥感影像数据和大数据挖掘等，初步建立防城港市“双评价”基础数据库。大部分数据源是刻意公开获取的。

　　2.优化技术方法——保障评价技术方法的本地化和特色化
　　对于评价的技术方法，项目组经过多次的分析与比选，从多个评价视角，进行优化与改进，以实现不同功能导向下，评价结果的差异性：

　　1）本地化一：以小流域为单元开展水资源评价
　　对于水资源评价，“指南”中建议以县级行政区作为评价单元。但是当评价单元过大时，无法指导县级国土空间规划编制。由于防城港市以十万大山为分水岭，辖区内河流水系具有向南独流入海自成水系、向北为明江源头的特点，本次水资源评价选择以小流域作为评价单元，并考虑跨流域调水工程的影响，引入工程性调水因子，对评价结果进行适度修正，提升受水区承载能力等级。

　　2）本地化二：基于百度地图API二次开发的等时圈评价
　　对于传统等时圈的绘制方法，普遍做法是通过路网模型仿真得出，其复杂的交通网络自建拓扑关系，不仅工作量大、主观性强、对路网数据要求高，而且难以反映实际交通状况及环境的影响。本次“双评价”工作中等时圈的绘制方法是基于百度地图API二次开发，直接使用地图服务商完整精确的路网数据，具有完整性高、数据成熟的特点，能够提供多种交通出行策略服务，可满足不同出行情景的分析需求，为中心城区可达性分析提供科学客观的数据支撑。

　　3）本地化三：基于陆海边线提取算法的海岸侵蚀敏感性评价
　　对于海岸侵蚀敏感性评价，“指南”未给出具体的评价方法，本次“双评价”采用图像边缘检测算法中的Soble算子和修复归一化水体指数提取初步结果，再结合人工辅助解译的方法提取海岸线，最后利用数字岸线分析模块（DSAS）计算岸线变化速率和年均侵蚀速度，最终得出海岸侵蚀敏感性评价分级图。

　　4）本地化四：基于综合数据耦合方法的生态服务功能重要性评价
　　对于生态系统服务功能重要性评价，目前比较常用的评价方法包括数学模型法和NPP（净初级生产力）定量指标法，两者对数据的要求和评价方法均有所差异，前者偏重于定量，后者偏重于半定量，考虑两种评价方法评价因子的差异和部分数据获取的难度较大，本次“双评价”对两种方法进行数据耦合，以期评价结果更客观真实。

　　3.承上启下——支撑国土空间规划的编制
　　2019年4月28日，广西壮族自治区自然资源厅办公室下发《关于加快开展市县国土空间总体规划前期研究工作的通知》，明确提出由广西壮族自治区统筹组织开展市县“双评价”工作的要求，市县主要做好数据收集和“双评价”成果校核等相关工作，可结合地方实际需求，进一步细化、深化评价成果。基于此，防城港市“双评价”工作的重点是对上加强衔接自治区级“双评价”成果，对下支撑防城港市辖区、东兴市和上思县的国土空间规划编制。

　　1）承上：注重对自治区级评价结果的传导与修正
　　加强顶层设计，建立自治区-市“双评价”传导与反馈机制。一方面防城港市“双评价”工作应与广西壮族自治区“双评价”工作同步开展，与自治区级“双评价”项目组保持密切沟通，及时交流工作思路与方法；另一方面在识别防城港市“山、海、城”特征的基础上，选取特色化因子，进一步细化分级阈值，对自治区级“双评价”提出生态功能重要区域和农业生产适宜区的修正建议，并结合防城港市现状城镇格局，对城镇建设适宜区的评定提出优化方向。

　　2）启下：加强对市县级国土空间规划的引导与支撑
　　首先，对评价单元进行细化，以乡镇行政区划作为基本评价单元，优先使用矢量数据，以确保评价结果的精度。其次，市县级国土空间规划是要面向实施的规划，更为关注城镇可拓展空间。本次“双评价”引入Markov-ANN-CA耦合模型，分析与预测未来土地利用变化趋势，寻求基于供需双导向的防城港市国土空间格局体系的构建。最后，在“双评价”预判结果的基础上，征求各职能部门的意见并进行校核，统筹权衡多部门、多相关利益方诉求，继而形成协调一致的各类空间和管控边界。

　　结语：
　　本文以广西壮族自治区防城港市为例对市级“双评价”工作进行了探索，在“提高评价的权威性、适用性和实用性”等方面做出了初步实践和思考。鉴于市级“双评价”工作较为复杂，评价因子繁杂，本次项目组主要针对“双评价”中几个重点问题进行探讨，后续仍有诸多问题亟待研究，比如：
　　• “指南”是面向全国层面的通用评价技术导则，省（自治区）级层面是否应另外出台实施细则以更好地指导市级“双评价”工作的开展？
　　• 目前“三调”、“双评价”和“三区三线优化调整”等工作正在同步开展，如何建立三者的协调与反馈机制以保障“双评价”的顺利推进？
　　• “指南”中提到的资源环境承载能力评价是对承载能力状态的评价，是否应该增加对承载能力变化趋势的判断以预判区域的可持续发展状态？

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