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摘要
【关键词】
一、问题提出
二、文献综述与分析框架
(一)文献综述政策议程一直是学界研究的热点，积累了丰富的研究成果。政治系统分析理论将政治生活看作受环境制约和要求的政治系统，维持这个系统运转的是各种各样的输入(inputs)，这些输入通过系统转化为输出(outputs)，进而又对系统和系统所处的环境产生影响。其中，诉求(demands)作为输入需要经过筛选最终才能部分转化为政策议题。那么，哪些因素影响着政策议程呢?已有研究从不同层面对于这一问题进行了回应。多源流分析框架认为在系统中存在问题流、政策流与政治流三种源流，当政策之窗打开时，三者的汇合将提升议题进入政策议程的可能性。20世纪80年代末90年代初提出的倡议联盟框架认为政策变迁是政策子系统受到相对稳定的因素和外部系统事件影响的过程的结果。而间断—均衡理论从议程动态设置的角度同时解释了政策过程中存在的稳定与变迁。还有学者认为作为政策变迁的初始环节，议程设置是一个完整的前决策过程，包括从问题出现到问题界定、筛选再到议程设置过程，其实质是注意力分配。上述研究皆基于政府注意力稀缺这一假设。在此基础上，学者们研究了公众和政府的政策优先事项在不同时期的一致性。在具体的实证研究方向上，有学者研究了欧洲议会如何有效行使其非正式议程制定的权力，影响欧盟政策议程。还有学者通过实证分析的方法，深入探究焦点事件对公众舆论的影响，发现二者之间存在着复杂的联系，焦点事件可能会增加公众对一般性政策问题或直接相关的政策问题的关注，却不一定会影响公众对间接相关政策问题的关注或对具体政策建议的偏好。在信息时代的背景下，还有学者借助“大数据”探索传统媒体和网络媒体如何在相互交织的互动中对问题和时事做出动态反应，并影响议程设置。在中国场域，学者们从政策议程的影响因素角度，考察了公众参与、专家参与、媒体议程、“价值共识水平”与“政府现状偏好”、地方官员异地调任等因素对于政策议程设置的作用。在此基础上，也有学者回应了焦点事件等因素在回应型议程设置中“失灵”的现象。在政策议程设置模式方面，学者们从政策议程提出者身份与民众参与程度两个维度出发，划分出关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式六种议程设置模式，梳理中国政策议程创建模式的嬗变轨迹，指出当前政策议程创建的模式已从政治权威主导和经济理性引导走向多元主体互动，探讨了中国公共议程设置中越来越明显的“回应性”特征。还有学者探求在不同的政策环境下，如何设置政策议题才能在政治理性和技术理性之间求得一种微妙的平衡。综上所述，已有研究虽在不同程度上涉及了政策议程的设置，但对于多任务情境下，中央政府、地方政府、网络媒体、公众、政策企业家等多元主体互动逻辑的解释仍不充分，尤其是中国城市治理背景下政策议程设置中的启动机制与适应性特征有待进一步深入阐释。在既有研究中，部分学者从渐进性调适的视角揭示了政府在外部压力下的被动回应逻辑，强调政策议程的互动性与适配性。然而，这种分析更多聚焦于政府的被动反应性行为，较少揭示地方政府在复杂压力情境中所展现的策略能动性。在本案例老旧小区改造实践过程中，政策议程的启动并不是地方政府的“独角戏”，而是地方政府与中央政府、公众、政策企业家、媒体等主体间的多重互动。与以往强调被动调适的研究不同，本文关注地方政府如何在内外部压力的交织下主动采取策略性行为，推动政策议程，这对于诠释地方政府的政策议程启动机制具有一定的理论和实践意义。伴随着压力的层层升级或消解，政策议程状态也随之变动，呈现出多样性的特征。本文把这一类地方政府随着内外部压力的层层升级而逐步推进政策议程的应对行为称之为地方政策议程的阶梯式启动。因此，本文关注的是城市治理视域下地方政策议程的阶梯式启动现象，进一步探讨焦点事件、政策企业家等如何建构政策议程。考虑到政策议程的启动过程较为复杂，本文采用单案例研究方法凝练总结，聚焦老旧小区改造政策实践，提炼关键节点，揭示复杂情境下地方政府的政策议程启动机制。
(二)分析框架在议程设置领域，学者们不断探讨影响政策议程的关键因素，企图打开政策议程设置的黑箱。诸多学者对于影响政策议程设置的关键变量做出了探讨，其中，多源流理论已成为经典的分析框架。多源流模型在垃圾桶模型的“模糊性假设”的基础上归纳议程设置的五个关键要素：问题源流、政策源流、政治源流、政策之窗和政策企业家。问题源流来自于“指标、焦点事件和反馈”之间的相互作用。政策源流则是一锅政策“原汤”。而政治源流则由国民情绪、压力团体运动、选举结果、国会党派或意识形态分配以及行政变革等组成。当问题源流、政策源流、政治源流三股源流汇聚，政策窗口打开，将推动政策议程的进程。政策企业家则被定义为愿意投入自己的时间、精力、资源从而促成某一主张以改变现有资源分配的倡导者。总的来看，西方的经典理论为揭示政策议程设置提供了启发性的分析视角。这一理论框架根植于西方的分权制与政党制度，选举结果、利益集团等要素对于西方的政策议程设置具有重要影响。然而，在中国的现实情境中，政策之窗的开启遵循着不同于西方语境的运作逻辑，制度情境对政策理论应用具有极其重要的嵌套影响。因此，将多源流、倡议联盟等框架应用于当前中国情境下的政策议程研究，需要进行情景化的修正，并在此基础上构建具有本土解释力的分析框架。结合中国国情，国内许多学者围绕“压力—回应”框架分析归纳政策议程设置的模式。有学者结合时代变化趋势在“自上而下”“自下而上”和交互性政策议程设置模式外，提出“自媒体触发模式”。在此基础上，还有学者认为政府对焦点事件的反应已呈现由“压力—回应”模式向“共识构建”模式转变的趋势。然而，现有研究多以“压力—回应”框架解释政策议程的启动逻辑，难以充分揭示地方政府在多重任务、有限资源约束下的策略性选择过程。事实上，中国地方政府在应对上级压力与基层需求之间，往往需要在多重政策任务中进行资源再分配与优先排序，这一过程构成了议程启动的关键机制。因而，将资源与任务维度引入议程分析，不仅能够揭示地方政策议程设置的内在张力，也有助于解释不同议题在竞争性政策环境中如何被逐步启动，从而丰富既有政策议程理论对中国地方治理逻辑的解释力。综上，尽管西方多源流分析框架、倡议联盟框架等理论为政策议程研究提供了丰富的研究视角，但在中国情境下，其适用性仍受到社会、经济和政治环境差异的制约。与此同时，国内既有研究的“压力—回应”框架虽为地方政策议程启动提供了初步解释，却未充分揭示地方政府在多重任务和有限资源约束下的策略性行动机制及其内在逻辑。由此可见，需要构建一个既吸纳西方理论精髓、又结合中国实际的分析框架，以更全面地理解地方政策议程的启动过程。基于既有研究与城市治理实践，本文在综合西方政策议程理论与中国情境下的“压力—回应”框架的基础上，提炼出符合中国情境的关键变量，构建用于分析地方政策议程阶梯式启动现象的分析框架(见图1)。在现实情境中，中国地方政府在推进政策议程时，不仅受到来自上级政府与社会的多重压力影响，还需在有限资源条件下处理多项政策任务。因此，本文在“压力—回应”框架的基础上嵌入资源与任务维度，以揭示地方政府在不同压力要素下如何进行策略性议程推进。该分析框架的核心命题是压力、资源与任务都会影响地方政策议程的启动，地方政府面对内外部压力的层层升级时会结合客观情况来决定是否推进政策议程。在本研究中，压力指的是地方政府在城市治理实践过程中所面临的内外部压力，在案例中具体指焦点事件的突发、政策企业家的关注、中央政府的干预推动，在不同的案例中压力也可指其他关键影响变量。资源与任务指的是地方政府可供调配的资源与权力、需完成的政策任务等现实客观条件。而政策议程启动主要是指政策之窗开启，议题开始进入政策议程的过程。值得强调的是，本研究认为地方政策议程启动不仅仅是地方政府对内外部压力的被动应对，也是其积极寻求转变的治理策略。随着不同影响因素与实际情况的改变，地方政策议程的启动结果也可能会发生变化，这一互动过程在本文案例中将进一步展开分析。
三、Z市老旧小区改造政策实践的过程分析
倡议联盟框架、多源流理论等西方经典政策研究，都将政策窗口的打开与外部情境、政策企业家的推动、政策性质等因素相联系。城市更新政策的实施也是通盘考虑当地经济状况和社会情境的结果。在Z市老旧小区改造政策实践过程中，地方政策议程的启动受到了三个关键因素的影响，即焦点事件爆发、政策企业家关注和中央政府干预。在多重任务叠加和资源有限的现实场景下，面对来自中央政府、焦点事件和政策企业家的压力，地方政府采取了不同的应对策略消解压力，改造议题随之经历了政策议程的初步探索、政策议程逐步启动与政策议程全面启动的过程(见图2)，呈现阶梯式启动的特征。
(一)政策议程的初步探索1．政策企业家的关注Z市老旧小区普遍存在建筑设计落后、房屋使用年久、设备设施老化、物业管理缺失等共性问题。在Z市历年卫生城市、文明城市创建工作中，老旧小区表现出的突出问题，已经成为制约Z市国家中心城市建设的重要瓶颈。而老旧小区的设施老化、管理失序也严重影响了居民生活的幸福感与获得感，这引起了Z市人大代表与政协委员的关注。政策企业家是推动政策议程进程的一个重要因素，而人大代表及政协委员对于吸纳民意起着重要作用。在Z市老旧小区改造的实践过程中，最具代表性的政策企业家便是积极推动该项政策的Z市人大代表与政协委员。Z市人大代表与政协委员对于老旧小区改造政策的推动主要表现为对老旧小区改造议题的关注，这一点在老旧小区改造相关提案的数量变化上体现得尤为明显。据Z市人民政府官网显示，在2017年之前，Z市未出现过有关老旧小区改造的提案。直到2019年11月，Z市正式印发了老旧小区综合改造工程实施方案，标志着Z市老旧小区改造开始逐步进入统筹推进阶段。通过梳理2017年至2019年Z市人大代表及政协委员有关老旧小区改造提案的数据可以发现，政策企业家们对老旧小区改造议题的关注度在这段时间里呈现出日益增长的趋势(见表1)。具体而言，2017年，有关老旧小区改造的提案与建议从无到有，增长至4篇，以人大代表、政协委员为代表的政策企业家群体开始将目光投向老旧小区改造这一议题，并积极通过建言献策的方式向政府传达民众诉求。老旧小区改造提案数量的变化标志着老旧小区改造议题开始进入政策企业家的视野，也意味着政策企业家们开始尝试开启政策之窗，推动该议题在政策层面得到进一步的关注与落实。
2．地方政府的审慎评估然而，少数政策企业家们的关注并未开启Z市老旧小区改造议题的政策之窗，地方政府审慎评估了老旧小区改造议题并向上级政府汇报。具体而言，Z市老旧小区改造涉及的主要单位是Z市城乡建设委员会、住房保障和房地产管理局，相关单位会通过定期电话催办督查、会议督办的方式推进工作。但由于老旧小区改造涉及主体多元，资金需求量大等现实原因，单一的承办单位难以真正推进政策议程。据Z市人民政府官网的政务公开栏目所示，2017年8月25日和11月8日，Z市城乡建设委员会、住房保障和房地产管理局针对政策企业家们有关老旧小区改造的提案和建议给予了答复。Z市城乡建设委员会表示H省尚未出台相关指导性文件，H省住建厅房屋管理处、设计处正在联合多个相关部门研究出台指导意见，Z市城乡建设委员会已上报H省建设厅，积极与H省建设厅相关业务处沟通，持续研究跟进。此时，地方政府对于老旧小区改造政策的启动持观望态度。地方政府持观望态度的原因在于其长期面临有限治理资源与繁重治理任务这一突出矛盾。地方政府的职能涵盖了安全生产、环境保护、民生保障等众多方面，有时不得不通过优化注意力分配的方式以提高回应性，将有限的治理资源聚焦于生产安全、环境保护等具有硬性考核指标的领域。对于缺乏上级政策支持、仅有少数政策企业家关注的议题，地方政府往往选择审慎评估(见图2)，策略性推迟政策议程，并通过定期答复保持程序合法性。(二)政策议程逐步启动
1．焦点事件突发L小区焦点事件的突发是推动Z市老旧小区改造议题进程的重要影响因素。位于华北平原的Z市L小区是Z市第一个标准化小区，始建于1992年，由阳春、白雪、平湖、秋月4个里组成，有47栋住宅楼，1730户居民，约5000人。小区设有卫生服务站、幼儿园、超市、电力、暖气站等公共设施，有关国家领导人相继参观视察过，曾获中国建筑工程鲁班奖，被当地市民公认为绿地最美丽小区。至2018年，L小区已历经20余年，各项公共设施逐渐老化、物业管理模式与方式落后，大批居民选择搬离或出售房产。公共绿地被居民私自划分为菜园、废品堆放处，公共领域变为少数人的私人空间。人行道变成小吃摊、菜摊，小区内到处是杂物和垃圾，社区公共服务功能缺失。2018年1月，《人民日报》读者来信版“百姓关注”栏目以“毁绿种蔬菜物业竟没招”为题报道了H省Z市曾经的绿地最美小区——L小区绿地变菜地、社区服务功能缺失的窘境，引发民众议论纷纷，来自主流媒体的报道给当地政府带来了巨大的压力。在现实情境中，政策之窗的开启往往需要恰当的时机。在资源有限、事务繁杂的城市治理中，社会问题众多，哪些问题能够进入政策议程、该在哪个合适的时机进入政策议程需要地方政府的审慎判断。其中，出于维稳的需要，焦点事件的发生通常能够吸引当地政府及政策制定者的关注。曾经整洁美丽的高档小区竟沦为环境脏乱差、群众意见极大的无主管楼院、问题小区。《人民日报》、H省商报等多家主流媒体的报道和群众关注给Z市政府带来了极大的政治压力与舆论压力。此时，焦点事件的突发成为老旧小区改造议题快速进入地方政策议程的导火索。2．地方政府“借策试点”焦点事件在公众议程设置、政策议程启动方面扮演着重要角色。出于政府公信力与政绩声誉的考虑，地方政府对于焦点事件的处理尤为谨慎。在焦点事件的爆发后，Z市政府的回应分为两个阶段：一是“紧急灭火”，进行先期处置与舆情控制；二是通过政策整合“借策试点”，逐步启动政策议程。在第一个阶段，当人民日报点名批评L小区治理失序后，Z市政府接收到了来自主流媒体的压力讯号，迅速采取了“紧急灭火”的行动策略。2018年1月30日，《人民日报》报道了Z市L小区管理失序、绿化地成了私家菜园的情况。2月1日，当地城管等相关部门、街道办事处的工作人员就紧急解决了报道中的突出问题。城管、街道办事处、社区及物业的工作人员对小区所有占用绿化地种植的蔬菜强制性铲除，在平整地块上蒙上防尘网，并在春节期间重新种植花草、树木，还绿于小区居民。“紧急灭火”策略既是为了第一时间平息舆论，也是出于维稳的需要。在第二个阶段，焦点事件突发、政策企业家关注促使源流汇合，压力的升级推动政策之窗局部开启。面对内外双重压力，Z市人民政府既需要安抚舆论、控制局势，又需要筹措解决问题所需的资金与资源。地方政府在处理老旧小区改造此类重大民生问题上采取了审慎的态度，政策议程逐步启动(见图2)。在焦点事件的刺激下，老旧小区改造议题的优先级提高。Z市政府调动有限的治理资源，将L小区纳入Z市第一批改造试点名单，借百城提质政策先行开展老旧小区改造试点。“当时有这个百城提质，借着这个机会开始改造，是把这个小区当作一个试点来探索经验，相当于摸着石头过河。经过两年时间改造，就是也是分一期二期改造完之后，那么在这个基础上来进行分析，它的一些经验教训，在这个基础上就形成了以后Z市改造的政策。”(2023－3－1，对H街道办工作人员的访谈)
(三)政策议程全面启动
1．中央政府干预中央政府的干预是推动地方政策议程全面启动的关键因素。中国幅员辽阔，各地方发展阶段、经济发展水平、风土人情各不相同，这就致使中央政府对于政策的推动往往是笼统且渐进的，对于重大政策通常会选择采取“先试点再铺开”的方式渐进推动。这一点在老旧小区改造上体现得尤为明显。老旧小区作为一项涉及主体多元、跨层级、跨职能部门的重大民生工程与发展工程，面临着改造资金数额巨大、改造内容难确定、参与人员众多、层级与部门协同困难等问题。面对不得不改造的现实要求与尚不成熟的政策环境，中央政府选择“先试点再铺开”的渐进式政策制定与执行节奏，不断推进城镇老旧小区的改造进程。2015年底，中央城市工作会议首次提出加快老旧小区改造。2017年，住建部在福建省厦门市召开老旧小区改造试点工作座谈会，广州、韶关等15个城市开始开展老旧小区改造试点，为后续老旧小区改造指导意见的发布奠定基础。2019年住建部、发改委、财政部印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，全面推进城镇老旧小区改造，这一举动直接推动了Z市老旧小区改造议题的政策议程。2．地方政府颁布实施方案Z市老旧小区改造实施方案的颁布是中央政府干预下问题流、政策流与政治流汇合的结果。一方面，政策企业家的关注为Z市政府收集了社情民意，提供了一定的政策建议；另一方面，焦点事件下的政策试点为政策制定提供了一定的经验与基础。面对压力的层层升级，地方政府全面启动老旧小区改造议题的政策议程。2019年4月，住建部、发改委等多部委印发《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》。此时，经过前期的层层铺垫，改造时机已然成熟，中央政府干预、推动政策之窗开启，Z市全面启动老旧小区改造议题的政策议程(见图2)。2019年11月，Z市人民政府印发老旧小区改造实施方案。2019年10月28日，H省政府常务会议审议并原则通过《H省人民政府办公厅关于推进城镇老旧小区改造提质的指导意见》。2020年1月，H省人民政府办公厅印发《H省人民政府办公厅关于推进城镇老旧小区改造提质的指导意见》。在历经政策企业家关注、焦点事件突发、中央政府干预后，Z市老旧小区改造议题的政策议程也层层升级，在“政策议程的初步探索—政策议程逐步启动—政策议程全面启动”的过程中动态调适，最终实现政策议程全面启动。综上所述，在当前城市治理过程中，地方政府面临着民众诉求回应与政绩获取的双重压力，受限于现实条件，当多样的内外部压力刺激地方政府时，地方政府会采取不同的政策议程启动策略。以老旧小区改造为例，地方政策议程的启动并不是对单一压力变量的回应，而是受多个关键因素影响的阶梯式启动。可以说，地方政府启动政策议程并不仅仅是对内外部压力的消极应对，而是其结合现实情境主动寻求转变的积极行动。这也是地方政策议程启动有时会滞后却有效的原因。在多重任务且资源有限的情境下，依据压力、资源与任务而变动的政策议程启动机制是地方政府实现治理有效的关键治理工具，弥合了多重任务与有限资源间的张力，是有限理性下的最优结果。
四、城市治理视域下政策议程阶梯式启动的内在逻辑
在日益复杂的城市治理情境中，地方政府往往会根据不同的政策议程影响要素，调整议程序列，采取不同的行为逻辑与策略。作为一种治理工具，地方政策议程的启动机制在不同因素影响下相机变动，推动了现代城市的有效治理。具体而言，地方政府面对中央政府干预、焦点事件突发与政策企业家关注等影响因素，其政策议程启动的内在逻辑是多样的。首先，当中央政府推进政策议程时，地方政府的行为逻辑主要受同级政府间横向竞争的影响，在不同阶段会呈现出“争先”与“恐后”两种动机。其次，面对焦点事件突发，地方政府的行为模式以“不出事”逻辑为主导。最后，当只有少数政策企业家关注时，地方政府则多采取“弹钢琴”逻辑。(一)中央政府推进下的横向竞争当中央政府推进政策议程时，地方政府的行为逻辑主要受同级政府间横向竞争的影响。在政策实践中，中央政府的推进是最为积极有力的政策信号。中央政府会通过正式或非正式的方式介入政策过程，凭借压力传导机制将政策信号层层传递至地方。受晋升锦标赛等激励机制的影响，地方政府也会及时捕捉并回应中央政府的政策偏好以体现“政策忠诚度”。因此，当中央政府释放推进某项政策的信号时，地方政府间会形成同级横向竞争。可以说，在单一制行政体制下，政策议程的推进依赖于中央政府诱导性制度的出台。而从老旧小区改造议题的不同阶段来看，地方政府的横向竞争有着多样的动机。在政策议程的初步探索阶段，地方政府在横向竞争中往往出于对绩效的追求推动改造政策议程。而在政策推广阶段，地方政府在横向竞争中会因为同级压力推进政策。此时，虽然地方政府的行为模式均以同级政府间的横向竞争为主导，但行为动机有着“争先”与“恐后”的区别。在政策实践中，地方政府会根据自身基础条件相机抉择“争先”还是“恐后”，以动态回应来自中央政府的压力。在Z市老旧小区改造的案例中，同级政府间的横向竞争表现为Z市与广州、武汉等同级省会城市间的竞争。当地方政府收到中央政府积极的政策信号，广州等地开展政策试点大胆探索，在同级城市的横向竞争中先行一步。而Z市政府则是在模仿学习试点经验、小范围开展试点的基础上，才全面启动政策议程，这是结合Z市实际情况的有效推进。此时，省、市两级地方政府陆续出台方案做出回应，以期得到中央的肯定，并在同级政府的横向竞争中不至于落后。(二)地方政府的“不出事”逻辑
在焦点事件突发的情境下，地方政府的行为模式主要以“不出事”逻辑为主导。当前，政府职能扩张的同时也承担了较多社会责任，面对社会利益诉求的爆炸式增长，地方政府在现有权责结构下面临着越来越多的维稳风险。其中，焦点事件的爆发是一种较为激烈的压力信号，反映了民众对于政府注意力与公共资源分配调整的诉求。而在当下治理实践中，信息技术的高速发展已经颠覆了传统的信息流通模式，给地方政府应对焦点事件的突发带来挑战。一方面，焦点事件本身具有突发性与聚焦性，往往会引发较大范围的关注与讨论，地方政府及其工作人员一旦处理不当便会引起舆论风波甚至行政问责。另一方面，网络时代下的信息生产与传播速度递增，辐射范围扩大，对焦点事件的传播具有“放大镜”作用。因此，在焦点事件与信息时代的叠加情境下，地方政府为降低治理风险，往往会审慎处理焦点事件，采用“不出事”策略。这一点在老旧小区改造实践中体现得尤为明显。《人民日报》等媒体具有双重身份，既是人民的报纸，也是党的喉舌，具有导向与监督作用。L小区治理失序的情况一经《人民日报》等主流媒体报道，Z市政府选择先“紧急灭火”再开启政策试点。这一策略安排既安抚了舆情，也在“不出事”的前提下顺利启动了政策议程进行试点，政策议程的阶梯式启动缓解了城市治理的紧张局面。
(三)政策企业家关注下的“弹钢琴”逻辑
在少数政策企业家关注的常规治理情境下，地方政府往往采取“弹钢琴”逻辑。“弹钢琴”是地方政府工作人员根据事务的轻重缓急有效处理工作的一个巧妙比喻。当前，改革发展稳定推进，地方的工作千头万绪、任务繁重，面对众多社会议题，地方政府不可能“胡子眉毛一把抓”。这就要求地方政府的工作人员分清事情的轻重、缓急、局部和全面、当前和长远、重点和次重点，弹出治理的“轻重音”。因此，在常规政策议程设置的过程中，地方会应用“弹钢琴”的逻辑，自然而然依据压力因素的轻重、缓急和政策成本高低等因素来判断是否推进政策议程。有学者从政治学角度出发探讨了公共政策作为“对社会价值的权威性分配”这一概念。在本质上，政策企业家的关注反映了某一群体对调整政府注意力分配与社会价值权威性分配的期待。当前，伴随着经济结构的巨大变革，中国利益格局日益呈现出多元化趋势，表现为利益主体、利益内容和利益关系的多元化。在政策领域，利益格局的多元化也影响了政策议程的设置。具体而言，那些既有利益诉求意愿，又有利益诉求能力的政策企业家们会通过各种参与方式影响政策制定过程，以维护个人与群体利益，试图在社会价值的权威性分配中获得有利地位。这就要求地方政府及时回应公众日益增强的利益诉求，适时调整公共资源分配结构，以最大程度满足多元主体的利益诉求。与此同时，地方政府及其工作人员也需要将政策成本纳入考虑。政策成本可分为显性成本与隐性成本。显性的政策成本包括政策所需投入的资源、人员等。而隐性的政策成本则来自逐渐泛化的问责制度。在资源有限且可能被问责的情境下，地方政府及其工作人员对于政策议程的推进更加谨慎。在当下的城市治理实践中，日益多元的利益诉求与较为高昂的政策成本形成了张力。因此，在常规治理中，地方政府和工作人员往往会通过“弹钢琴”的注意力分配方式来消解这一张力。以老旧小区改造议题为例，积极推进改造议题的Z市人大代表与政协委员们作为政策企业家，通过多种方式与途径反映了民众诉求。在常规治理中，当仅有少数政策企业家关注老旧小区改造议题，启动政策议程的成本远高于可能收获的收益，且老旧小区改造议题并不是十分紧迫的问题时，在路径依赖的作用下，少数政策企业家的关注不能促使地方政府推进政策议程，政策之窗难以开启。
五、结论与讨论
