——顺应城市更新项目的特点，改进控规编制和实施方法

依照《中华人民共和国城乡规划法》（2008年）的相关规定，控制性详细规划（简称“控规”）是城市国有土地使用权转让和建设管理的法定前置条件。2019年确立的国土空间规划体系，虽然没有明确控规的地位和作用，但在实际工作中，出于“依法行政”的需要，各地仍然坚持以控制性详细规划（简称“控规”）作为出具规划条件、核发规划用地许可和工程许可的依据。

随着城市更新行动的持续推进，在老旧小区改造、产业园区功能提升等城市存量土地上的更新项目实施中，无论是已有的控规成果，还是按照原规范编制的新控规，都面临多方面的不适应。其中，最突出的问题是在规划编制阶段，由于对权益人的更新需求预估不足，更新项目在实施过程中普遍遭遇控规调整。多年来形成的对控规调整的严控制度，使得控规调整余地小、周期长，给城市更新项目实施带来困难。控规的权威性和严肃性面临前所未有的挑战。城市更新项目涉及多方利益主体，如果规划缺乏法定性，必将给项目实施和后续的运营带来隐患。因此，迫切需要改进控规编制的方法，并在新规划体系中进一步明确详细规划的定位和作用。

自然资源部于2023年11月发布《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（简称《政策指引》），提出“详细规划要面向城市更新的规划管理需求”，通过更新规划单元和更新实施单元两个层面，分层落实对城市更新的规划要求。依据总体规划编制更新规划单元的详细规划，依据实际需求编制更新实施单元的详细规划，将预先安排与市场需求相结合，实现刚性与弹性兼顾。

城市更新是时代命题，内涵极其广泛。不仅更新内容复杂多样，而且存量土地更新与新增用地开发之间也是相互影响、紧密关联的。从统筹城市整体发展的要求出发，相关部门和规划师们不仅要考虑怎样把更新项目做好，还要考虑如何发挥更新项目对周边地区的辐射带动作用。城市更新绝不仅仅是对更新项目的更新，还是对城市（及周边乡村地区）整体性、系统性功能的提升和持续运营。

当前，各城市新一轮国土空间总体规划陆续批准实施，迫切需要在详细规划层面落实并深化、细化规划要求。同时，对新增建设用地的严格控制和开发动力减缓，在既有空间上实现城市功能的更新提升将成为常态。在目前仍然以控规作为建设许可依据的情况下，有必要参照《政策指引》关于城市更新的详细规划的要求，全面改进控规编制和实施的方法，并通过实践积累，为今后规划体系的完善、相关法律法规的制定提供支持。

控规在编制内容、编制方法和实施机制上有许多需要与时俱进地改进和完善的方面。笔者认为，对控规进行分层、分时段编制和实施最为重要，是基础性改进。

目前，大多数城市控规都有单元、街区地块等层次划分，但主要是为体现不同空间尺度上规划内容翔实程度的差异。下一步，可以结合各地控规的实践情况，沿用单元与地块（街区）的空间概念，从规划权责、约束对象和实施管理机制等方面，将控规分为两个层级。

第一个层级是单元层级，可依托各地既有的控规单元，以适宜的空间尺度，分解落实总体规划在规划指标、空间布局方面的相关要求，明确对社区服务设施、公共管理与公共服务设施、商业服务业设施、绿地与开敞空间、规划留白空间等的要求。它是地块（街区）规划编制（修订、调整）和审批的依据。单元层级的规划应具备全覆盖、标准化、导则式的特点，执行中更具有刚性。

第二个层级是实施地块（街区）层级，可结合具体开发项目的需要与相关物业的权属关系确定用地边界。与以往的地块（街区）规划相比，该层级用地边界根据项目实施需求确定，并根据项目实施需求启动编制，在遵守单元控规各项基本管控引导要求的前提下，充分听取权益人的诉求，量身定制。规划部门要根据项目的具体情况制定规划条件。该层级的规划方案，不仅要解决技术问题，还要协调原权利人、市场主体及政府在诉求上的分歧，并促成多方主体达成共识。经核准后，该规划方案具有“契约”的功效。在实施过程中，可能需要根据主、客观条件的变化适时作出调整，依法依规，按程序开展工作。

为保障控规分层的效用得到切实发挥，控规的编制必须植根于国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（简称“一张图”系统）。一是导入。规划编制与实施中需要的自然和经济社会基础性数据，以及上位规划明确的控制要求，都来源于“一张图”系统。该系统保证了规划基础数据的真实性和精准性。二是生成。规划的编制、规划方案的意见征求和协调修订，以及实施过程中对方案所做的必要调整，都必须在线进行。一方面是保证在规划编制过程中不同专业的规划内容互相协调、衔接；另一方面是保障真实呈现和记录不同权益人的诉求和承诺。

控规不仅是技术性的规划设计方案，还是明晰利益相关方权责和收益分配的“契约”，更是凝聚共识、激发发展活力的政策工具。规划师要顺应时代的发展要求，努力改进控规的编制和实施方法，更好地促进社会和谐和繁荣发展。