规划和土地一直以来都是城市更新领域重要政策着力点。11月21日，自然资源部官微发布了《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》（简称《政策指引》），对城市更新在规划引领、用途管制、土地政策衔接方面明确了目标、框定了原则、指明了路径。

业内人士表示，《政策指引》内容全面、针对性强、系统性强，既有对市场执行层面痛点的回应，也前瞻性提出了未来城市更新的规划和土地利用导向，为各地开展城市更新规划与土地政策探索创新提供了政策支撑，激发多元主体的更新意愿。

城市更新“保护优先、少拆多改”

对于《政策指引》出台的背景，首佳顾问咨询（北京）集团有限公司首席分析师陈洁琼认为，进入“留改拆”模式后，目前增量扩张模式的城市更新陷入了困局。社会效益好、改造难度小的项目逐步消化，原有政策红利逐步减弱，面临规划难统筹、资金难筹措、收益分配难协调、历史遗留难处理等问题，各地政府也在积极寻求转向、探索新模式。

中指研究院顾问咨询部运营总监吴建钦也表示，近两年各地方政府不断进行城市更新的政策探索创新，在规划及土地政策支持方面已出台系列的支持性政策。但是，全国层面此前仍然缺乏规划及土地利用方面的政策。此次《政策指引》的出台，既是对部分地区执行政策的进一步明确，也为部分未出台规划与土地政策的城市形成有效指引。

“《政策指引》内容全面、针对性强、系统性强，既有对市场执行层面痛点的回应，也前瞻性提出了未来城市更新的规划和土地利用导向。这一指引完善了城市更新在规划管控和土地利用方面的支撑保障，强化土地要素与城市更新规划管理联动。”吴建钦表示，针对此前存在较多政策诉求的土地复合利用、容积率核定、建筑规模统筹、技术标准等方面，此次政策进一步明确了支持举措，为各地相关管理部门构建与城市更新需求相匹配的技术和管理标准，提高审批效能提供了依据。

“此外，此次政策针对土地复合利用过程中存在的土地用途界定、土地使用年限确定、土地价款计收等重要事项进一步进行了细化，确保可落地，特别是土地用途和年限的政策支持有利于进一步激励市场主体参与城市更新业务。此次政策还针对税费计收、地价计收、确权登记等方面完善城市更新支撑保障。”吴建钦补充称。

值得关注的是，《政策指引》明确，市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，以及老旧住宅成套化改造等项目，新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约；为满足安全、环保、无障碍标准等要求，对于增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施等情形，其新增建筑量可不计入规划容积率。

在确定更新方式和更新措施上，《政策指引》强调，按照“留改拆”的优先顺序，在更新规划单元详细规划中对更新对象组合采用保护传承、整治改善、改造提升、再开发和微改造等更新方式，并明确其适用条件。以“保护优先、少拆多改”为原则，在更新实施单元详细规划中对各类建（构）筑物、设施、空间等空间对象，研究确定保护、保留、整治、改建、拆除、重建（含复建和新建）等更新措施。

创新点在于促进市场与更新项目对接

《政策指引》的创新内容是关注的焦点，吴建钦归纳为，更加强调适应市场需求，包括坚持因地制宜的基本原则，提高规划编制的适应性和对市场的响应性，以规划的弹性适应市场的不确定，为适应市场需求鼓励灵活确定土地出让年限和租赁年期，促进市场与更新项目进行对接，提倡土地混合使用和空间功能复合等方面。同时，强调前置运营设计，本质也是为了更好适应市场需求。此外，更加强调供需对接，搭建政府、市场、社会在开展城市更新时的供需对接平台。

盘活利用存量低效土地是《政策指引》的重要内容之一，其中提到，以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，在租赁期内依法依规完成更新改造的，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。同时，鼓励原土地使用权人依法以转让、经分割审批后部分转让或出租土地使用权等方式盘活利用。这无疑为城市更新引进市场主体提供了支持。

另外，《政策指引》提出，以“无收益、不缴税”为原则，城市更新项目可依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策。对在城市更新项目中提供公益性建设、实施产业转型升级的，鼓励相应土地在流转中适度减免土地增值税或降低所得税税率。

值得关注的是，《政策指引》还明确了更新重点，尤其是在提升社区宜居方面，强调以建设“15分钟社区生活圈”为目标，重点改善居民住房条件，重点开展市政基础设施更新改造，重点完善公共空间和公共服务设施，重点保障生命安全通道畅通，合理解决停车难问题，同步开展风貌和环境整治，积极通过存量挖潜和扩容提质，盘活存量闲置和低效利用的房屋和用地，关注弱势群体，补齐短板，消除公共服务盲区。此条款为老旧小区改造提供了思路。

陈洁琼表示，9月，自然资源部发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》中提出“探索土地混合开发，空间复合利用，一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权”等内容，强化土地利用节约集约、提质增效。政策突破性较大，但未细化政策落地措施。相比之下，本次《政策指引》在总结各地实践经验的基础上，从规划分层管控和土地利用保障两个规范、推动城市更新工作的关键政策上，给出了从顶层设计到底层落地的机制、规范和路径。为后续城市更新工作的规范、顺利开展提供了强有力的政策支撑。

吴建钦认为，《政策指引》明确，“各地可结合实际，按照城市更新的总体要求和目标，因地制宜细化要求，开展城市更新的规划与土地政策探索创新”。未来，各地将在指引的基础上继续围绕高质量实施城市更新行动开展更多的探索创新。