城市更新行动，需求驱动还是投资驱动？
【导读】
城市更新指的是对城市中破败、老旧或不适应城市发展的区片有计划、有组织地进行更新改造的行动。城市更新作为推进城市高质量发展的一项重要举措，近年来迅速成为中国基本建设投资新热点，呈现出项目多、投资大、行动快、分布面广的局面。
一、“投资冲动”问题的提出
城市更新指的是对城市中破败、老旧或不适应城市发展的区片有计划、有组织地进行更新改造的行动。城市更新作为推进城市高质量发展的一项重要举措，近年来迅速成为中国基本建设投资新热点，呈现出项目多、投资大、行动快、分布面广的局面。由于许多城市更新项目投资量大，而且往往涉及到公共投资，因此有必要对其做严谨的经济、财政和财务可行性评估，并以此优化项目设计，为实施决策提供可靠的科学依据。虽然各地主管部门就城市更新专项规划、方案编制和审批、拆迁补偿、供地等方面作出了具体的规定，但尚未制定关于项目可行性研究和评审的规定。缺乏严谨的可行性研究，我们便无法对一个大型投资项目是否有效满足实际的或科学预测的需求做出明智的判断；在此前提下快速推进城市更新投资项目的融资和实施，很容易导致投资低效甚至无效，浪费公共资金和社会资本。城市更新是一种类型的基本建设。中国基本建设投资领域存在许多低效、无效的项目，受到社会广泛的关注；有学者认为，大量的政府投资花在低效、无效投资项目上，浪费巨大[1]。如何在未来的城市更新行动中避免低效、无效投资，是本文讨论的出发点。
基本建设不仅是国民经济运行和发展的支柱，而且与国内生产总值（GDP）有着密切的关系，即一年内形成固定资产的基本建设投资在统计上会计入该年的GDP。因此，基本建设投资自然成为政府追求GDP政绩的手段之一。基本建设中既有政府投资，也有国营企业和民营企业的投资。在基础设施类投资中，政府和国企的投资占主导地位。为了解释低效、无效基本建设投资现象背后的原因，笔者提出“投资冲动”的概念，指代地方政府以GDP增长业绩为目的的公共投资欲望和行为[2]。诚然，如果投资冲动与投资需求高度吻合，它就不会构成投资项目经济效率低下的原因，但现实中投资冲动往往背离需求。在当前城市更新成为基本建设投资新热点的形势下，我们必须思考如下问题：如何知道正要付诸实施的城市更新投资项目在经济上是有效的？城市更新投资项目有多少出于真实的更新需求、又有多少出于投资冲动？什么原因导致了投资冲动？如何避免投资冲动带来的资源浪费？
本文针对当前城市更新投资项目普遍缺乏严谨的可行性研究和国民经济评估的状况，分析中国固定资产投资、基础设施投资，以及政府和国企投资的历史趋势，探讨中国基本建设无效投资、低效投资和过度投资背后的原因，并提出避免这些问题的若干政策建议。笔者认为，地方政府投资冲动是地方经济快速发展阶段的一种非预期后果（unintended consequence）[3]。认识这一点将有助于我们思考如何避免脱离真实需求的投资冲动，减少低效或无效的公共投资，以满足城市在高质量发展阶段对经济高效的要求。
二、城市更新行动与投资项目
可行性研究
中国进入城市更新时代有其城市发展历史轨迹的合理性。自1978年改革开放以来，中国经历了快速的城市化，城市空间发展以经济成本相对较低的向外蔓延方式（或称“增量土地开发”）为主。多年之后，城市建成区中一些土地利用区块的物业和设施出现老化或使用率下降的情形，已不适应当前城市空间功能的运行和发展。通过城市更新可以恢复或提升这些土地利用区块的使用价值，满足城市空间功能运行和发展的需要。另外，近年来在高质量发展战略引领下，中央政府加强对耕地和生态空间的保护，通过严格的城市发展用地指标来约束城市空间的向外蔓延，并通过国土空间规划体系平衡和破解城市空间发展与耕地、生态保护之间的矛盾，由此催生了城市低效用地向高效用地再开发的需求。因此，城市更新行动的背后既有真实需求的驱动，也有土地用途管制政策因素的驱动。
自从2019年底中央经济工作会议提出加强城市更新和存量住房改造提升以来，城市更新已上升到国家发展战略地位。各地政府积极性很高，投资业绩可观。2023年全国实施各类城市更新项目6.6万个，完成投资2.6万亿元（人民币，下同）；2024年将再改造五万个老旧小区，建设一批完整的社区，并继续加大城市的燃气、供水、污水、供热等老旧管网的改造力度[4]。按2023年全国GDP总额126万亿元和全国固定资产投资总额50万亿元计算，城市更新投资占GDP的2%，占全国固定资产投资的5.2%。目前官方没有公布全国各地城市更新项目的统计数据，但从若干超大、特大城市的政府文件和媒体报导中，可以看出这些城市的更新行动有如下三个特点：项目多、行动快、投资量大（见表1）。预计未来几年城市更新战略实施的规模会进一步增大。
城市更新项目比一般的基础设施项目复杂，社区涉及面大，利益相关者多。有些项目投资巨大，往往达到数亿元甚至数十亿元的规模。按理，这样的项目需要一个精细的规划、设计、评估和审批过程，在达到国家对于大型公共投资项目可行性研究的基本要求后，才能进入融资和实施阶段。一般情况下，大型城市更新投资项目的准备工作耗费两年以上的时间、建设实施阶段耗费三年以上的时间，都是可以接受、甚至是必要的。城中村改造项目牵涉到许多产权人和租户的利益，准备工作更为複杂、耗时，尤其是改造主体与所有产权人之间针对动迁补偿的谈判过程。一旦碰到“钉子户”，谈判耗时会更长、更不确定。如果地方政府计划在短期内实施一批涉及到政府公共投资的城市更新项目，则很有可能面临政府人力、物力和财力的约束。
有些地方政府（比如广东省）采用政府引导、市场运作的方式，引入市场机制，让房地产企业以投资主体的身份设计、谈判、融资、实施和管理城市更新项目[5]。这样做一方面可以减轻政府机构的实际工作负担，另一方面企业出于商业赢利的目的，会比较认真考量项目财务的可行性。但现实中完全由市场方全过程参与的项目不多，许多项目都涉及到政府资本的直接参与，尤其是在土地一级再开发和相关基础设施建设等环节。重庆近年城市更新试点示范项目投资规模达到2,941亿元，社会资本占比约为六成[6]，亦即政府投入约为40%。在城市更新投融资市场化程度最高的广东省，其“三旧改造”（旧城镇、旧厂房、旧村庄改造）示范项目在2009至2019年十年间共投资1.7万亿元，其中政府投入为14%，达2,400亿元[7]。
中国政府对于大型公共投资项目一向都要求做可行性研究，作为政府审批项目的基本依据。早在1987年，国家计划委员会就发布了《关于建设项目经济评价工作的暂行规定》、《建设项目经济评价方法》和《建设项目经济评价参数》[8]。1993年，国家计委和建设部发布了上述文件的修改版[9]。2002年，国家发展计划委员会在总结中国投资项目可行性研究近二十年的实践经验和吸取国际有益经验的基础上，发布了《投资项目可行性研究指南（试用版）》（以下简称《指南》）[10]。2023年，国家发展和改革委员会在《指南》的基础上发布了《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》（以下简称《通用大纲》）[11]。原则上，政府投资项目可行性研究报告应按照《通用大纲》的要求进行编写，并作为各级政府及有关部门审批项目的基本依据。《通用大纲》对建设管理方案、运营管理方案、债务清偿能力分析、财务可持续性分析均提出要求。对于具有明显经济外部效应的政府投资项目，《通用大纲》要求计算项目对经济资源的耗费和实际贡献，分析项目费用效益或效果，以及重大投资项目对宏观经济、产业经济、区域经济等所产生的影响，评价拟建项目的经济合理性。
上述《指南》和《通用大纲》的内容总体上可以对标国际良好实践，反映了中国并不缺乏大型公共投资项目可行性研究方面的知识。但地方上却很少严格按照国家发布的要求来做可行性研究和国民经济评估，也很少有严格和透明的外部专家审核机制。地方政府和业界往往把投资项目准备工作的重点放在寻求市场融资和政府财政支持上。在缺乏经济评估的前提下寻求市场融资，实质上就是为经济活力不确定的项目获取融资，而不是通过设计有经济活力的项目吸引融资。过去在基本建设领域还出现过盲目大干快上、“边施工、边设计”的荒唐做法，目前城市更新领域也普遍存在“重融资、轻可研”的倾向。业内在融资“创新”问题上的讨论很多，但鲜见冷静的项目经济分析、财政影响分析和风险分析，决策流程也缺乏公众参与，这些做法很有可能导致项目低效或无效。
一些地方上的大型公共投资项目虽然有做可行性研究，但以技术设计和财务成本核算为主，缺乏严谨科学的经济评估，也缺乏风险评估。经济评估和财务评估不一样，一个投资项目的经济评估（也称“国民经济评价”）是站在整个国民经济的立场上考量该项目的经济成本和经济效益，估算其投资能否给国民经济带来净效益或合理的经济回报；财务评估是以投资主体的视角考量该主体投资、建设和运营项目的财务成本和财务收益，估算该项目能否给投资主体带来净收益。财务可行而经济不可行的公共投资项目，实质上是仅对投资主体单位有利、而未必对国民经济有利的项目，除非出于公共利益目的，否则不应该予以实施。
三、中国“投资驱动经济”的
发展路径及其效率
中国政府长期实行“投资驱动经济”的发展路径，试图通过大规模的公共基础设施和城市建设投资拉动社会固定资产投资，从而拉动国民经济，达到GDP快速增长的目的。1997年亚洲金融风暴爆发，危及到中国经济的发展。为了应对经济下行风险，中国政府首次推出积极的财政政策，大规模地支持公共投资，投资对象主要为跨区域基础设施和城市基础设施建设。及至2008年9月，全球金融危机爆发，中国经济增速快速回落，中央政府迅速推出进一步扩大内需、促进经济平稳和较快增长的十项措施，到2010年底共注入投资四万亿元，投入的资金主要进入基础设施、城市土地开发和房地产建设领域。2019年以来的城市更新行动是以往“投资驱动经济”发展路径的延续，而且在当前经济不景气的形势下，城市更新投资更成为政府刺激经济恢复的一项重要手段。由于房地产市场下行、总体供给过剩、基础设施投资领域的需求也接近饱和，城市更新自然成为新的基本建设投资热点。
从统计数字上看，“投资驱动经济”的结果是显著的。2000至2020年，中国全社会固定资产投资占GDP的比例在世界各国中居于最高位置（见图1）；尤其自2009年以来，该指标高达40%以上，明显高于也处在高位的印度和韩国，更远远高于世界平均水平（大约25%）。2012至2020年的数据表明，中国固定资产投资中政府和国企的投资份额之和占40%以上（见图2），其中政府投资占固定资产投资比例为10至17%，相当于占GDP的4.2%至7.1%。相比之下，2021年经济合作暨发展组织（OECD）国家政府投资占GDP的比例平均为3.4% [12]。需要说明的是，除了“投资驱动经济”政策之外，还有如下原因导致上述趋势，包括中国经济快速增长带来的投资需求、国内消费占GDP比例长期偏低，以及净出口占GDP比例逐步走低等。
说明：全社会固定资产投资和私人部门固定资产投资占GDP比重数据出自世界银行的“世界发展指标数据库”。该数据库中私人部门固定资产投资（即非政府投资）包括民间和国企的投资，全社会固定资产投资和非政府部门固定资产投资的差值则为政府部门固定资产投资。《中国统计年鉴》记录了民间投资占全社会固定资产投资（不含农户）的比例，由该比例和世界银行统计的全社会固定资产投资占GDP比例，可以得到中国民间固定资产投资占GDP比例。由世界银行统计的非政府投资与中国民间固定资产投资之差，则可进而得到国企的固定资产投资占GDP比重。
从经济效率上看，如此高比例的固定资产投资、政府投资和国企投资是否合理和有效？尽管公共投资中存在大量低效、无效投资是不争的事实[13]，目前仍然缺乏数据衡量低效、无效公共投资的规模，因此，本文将从三个方面来讨论上述问题：一是国际上基础设施建设对经济增长有什么刺激作用；二是中国基础设施投资规模的合理性；三是中国基础设施硬件指标在国际上是否超前。讨论聚焦在基础设施投资领域，有两个原因：一是对基础设施投资的实证研究比较多；二是近二十多年来中国政府的公共投资以基础设施为主，而国企投资中基础设施的份额也很大。由于城市更新行动上升到国家战略层面的时间只有五年，缺乏足够参考数据，目前考察和分析其投资效率仍然为期过早。
第一个方面是关于基础设施建设对经济增长的刺激作用，这个题目的国际实证研究很多。一项总结性的研究表明，基础设施投资对经济增长的影响是有利的，其影响程度在不同国家之间有很大的差异，对发展中国家经济的影响大于对发达国家经济的影响；此外，基础设施建设对经济增长的影响还取决于基础设施的使用效率；由于每个基础设施项目都不一样，其经济有效性与地理位置、服务市场特征、设计适宜性等因素有关，在国家层面使用汇总数据的实证研究不能解释某些基础设施投资项目低效或无效的现象。该项研究还总结了近年学界对基础设施投资短期乘数效应的实证研究，结果令人惊讶——即便基础设施投资对经济的长期影响有利，但其短期影响却十分有限。短期乘数之所以小，一个原因是基础设施建设周期长，短期里发挥不出效益；另一个原因是在基础设施领域中政府投资对私人投资会产生挤出效应，导致私人投资下降。在经济不景气时，许多国家政府都通过加大基础设施投资来帮助经济度过难关。虽然这样做可以为低技术建筑工人创造就业机会，帮助减少失业，但项目投资总体上对经济的拉动作用很小；当这些基础设施真正发挥效果时，经济下行也早已结束[14]。
第二个方面是中国基础设施投资规模的合理性。一项基于基础设施部门数据比较齐全的八十三个国家（包括中国）的实证研究表明，一国基础设施投资占GDP的比例随着人均收入的增长先增加后减少，并随着经济发展速度而增加[15]。这个结果不难理解：当一个国家处于低收入阶段时，基础设施存量很少，需要大量的基础设施投资以满足经济发展的需求；当经济发展到中等收入水平时，基础设施存量已达到相当的规模，新增基础设施的需求逐渐减少；当一个国家进入快速经济发展阶段，则需要更高的基础设施投资比例来满足经济快速发展带来的基础设施需求。在2013年中国GDP年增长率进入新常态之前的许多年中，中国经济持续高速增长，GDP平均年增长率达9.9%之高。从国际比较的视角看，中国基础设施投资占GDP高比例的现象是有一定道理的。然而，有些聚焦中国的实证研究发现，基础设施领域在局部上呈现过度投资现象。比如，利用中国省级基础设施数据的一项研究发现，1997年中国大多数省份的基础设施投资呈现不足，而到2008年，大多数西部省份已出现基础设施过度投资现象[16]。另一项发表于2009年的实证研究发现，中国固定资产投资受扩张型财政政策的激励而出现过度投资的迹象[17]，还有一项研究发现2003至2016年间，中国基础设施的扩张相对于经济增长而言是过度的[18]。
第三个方面是中国基础设施硬件指标在国际上是否超前。一项使用国家层面历史数据的国际比较研究发现，中国各类基本公共基础设施的硬件发展水平与中国经济发展水平总体上是相称的[19]。另一项研究比较了中国、美国、法国、德国、英国、日本、韩国和印度的高速公路和高速铁路数据，发现中国高速公路占公路网络总长的比例处于高位，但并非遥遥领先；突出的是高铁在铁路网络总长的比例远远高于其他国家[20]。此外，中国城市轨道交通在近二十年也迅猛发展，这与中国城市化速度，超大、特大城市的发展，以及高密度城市空间结构相关；高密度、紧凑型的超大、特大城市土地利用，需要大运量的快速轨道交通网络支撑。
我们从上述三个方面的研究成果可以得到一个基本的判断。从国际比较和国家层面的数据看，中国基础设施高投资比例出现在从低收入进入中高收入的国民经济高增长阶段，具有一定的合理性；至今中国各类基本公共基础设施的硬件发展水平与国民经济发展水平大体是相称的，基础设施投资也起到促进经济发展的作用。但省级层面的实证研究发现有局部过度投资的迹象，这也意味着新增基础设施投资的边际效益会下降。然而，国家和省级层面的汇总数据无法反映微观层面存在的低效、无效投资的具体情况，宏观层面研究显示的合理性不能用于否定低效、无效和过度投资问题的存在。
四、投资冲动背后的制度原因
低效、无效和过度投资是中国基本建设投资领域长期存在的弊病，但其投资额对地方GDP却有着“数目”上的贡献。在此，有必要先说明GDP的计算方法。根据国家统计局的定义，GDP指的是“一个国家和地区所有常住单位在一定时期内生产活动的全部最终成果”。GDP可以通过生产法、收入法和支出法等三种方法来核算，其中支出法与本文讨论的内容最为相关。支出法是从常住单位对货物和服务最终使用的角度，也就是从最终需求的角度来计算年度或季度生产活动最终成果的一种方法，其计算公式为[21]：
增加值（或GDP）=最终消费支出+资本形成总额+货物和服务净出口
“最终消费支出”是指在货物和服务的最终购销行为发生时，购买者向出售者购买货物和服务所支付的价值；“资本形成总额”指的是一定时期内资本资产（包括基础设施、厂房、设备、车辆等，大部分为固定资产）的净投资，等于一定时期内资本资产总投资扣除折旧和其他有形损耗后的新增资本；“货物和服务净出口”反映了国外对中国货物和服务的需求。这三部分俗称为拉动GDP的三驾马车。在这三部分中，政府对消费和出口的影响有限，但却可以直接通过财政和政府债务投资基本建设，也可以引导国企在基本建设领域的投资。诚然，基本建设投资愈大，固定资产形成量随之增大，GDP也愈大。但基本建设投资规模服从投资回报递减规律，投资愈多，边际回报率愈低。回报率低的投资意味着投资对经济增长贡献很小，甚至没有贡献。理论上，如果有办法减少低效、无效投资，则意味着政府可以减少税收，从而有助于扩大消费，不仅带来民生实惠，也可以增加GDP总量。
“投资冲动”概念可以用来解释图1所示中国固定资产投资占GDP比例长期偏高现象背后的制度原因。任何一个制度都有其结构形式，结构会带来意料之中或意料之外的激励，激励引领行为，行为产生结果。基于这个思维框架，笔者考察处在改革过程中的几个制度元素，包括层级的政府体系、官员政绩考核、分税制、土地出让金制度、政府预算和债务管理，以及国营企业等。正是由这些元素组合起来的制度结构产生“投资冲动”这个意外的激励、行为和结果。
中国政府是一个层级体系，地方各级政府的主政官员由上级政府任命，其政绩由上级政府设定的绩效指标考核。中央政府决定国家政治、社会、经济和环境的发展方向、战略和规划，并通过层级政府管理体系层层下达任务。这种自上而下的管理架构保证中央的发展战略和规划能够在地方上落地实施。多年来，促进经济发展是中国各级政府的首要任务，GDP则成为最重要的经济发展政绩指标。
政府的层级体系结构会给官员带来什么激励？学术界关注官员政绩与晋升之间的关系。有学者提出“官员晋升锦标赛”的假说，认为业绩好的官员有较大的升迁机会[22]。但也有学者质疑这个假说，并通过实证研究发现官员的派系网络，尤其是地方官员与中央官员之间建立的工作关系，比起业绩而言对晋升更为重要[23]。还有一种观点认为，一些地方官员热衷于基础设施和城市建设投资，追求政绩仅是一个口号，主要原因是这些投资建设能为既得利益集团创造大规模寻租的机会[24]。
对此，笔者提出一个更贴切的官员激励假说。首先，中国地方主政官员一般都希望在任期间有所作为，这是他们追求政绩和完成考核指标的一种内心动力。其次，当今地方各级主政官员一般都是公务员出身，其职业生涯离不开政绩考核。面对激烈的晋升竞争环境，在政绩、站队和其他因素的影响下，地方各级主政官员首先要努力避免成为政绩上的差等生，努力完成上级下达的GDP增长目标和其他政绩考核指标，并在此基础上进一步努力取得更好的政绩。这些努力无疑对中国经济发展起到了很大的积极推动作用，在一定程度上解释了中国过去的快速增长，但是这些努力也可能会带来一些代价和风险。
在上述激励机制下，分税制、土地出让金制度、地方政府债务融资和国企投资都可以为地方主政官员完成上级下达的GDP增长目标和其他政绩考核指标提供可用的抓手。从1994年开始，中国一直实行分税制。这是典型的单一制，税制、税种和税率均由中央政府决定，地方政府基本上没有税收自主权。中国分税制的结构以间接税为主。尽管政府一直强调通过税收制度改革提升直接税的比例，但几乎没有什么实际进展。由于直接税占比低，公众要求监督地方政府公共预算、财政支出和政府债务的积极性亦不高。因此，地方政府公共投资决策很少受社会的监督和约束。此外，土地出让金收入全归地方政府支配，按规定用于城市基本建设，其预算以及地方政府债务融资决策也缺乏严格监督和硬约束。这使地方政府有相当大的运作能力通过加大公共基本建设投资以完成GDP增长指标。
在此过程中，基本建设领域中大量的国企成为地方政府以公共投资介入经济的推手。地方政府本身拥有一批国企，包括城市建设投资公司、地铁公司、城市建设公司、地方银行、国营房地产公司等，为地方政府实施各种公共项目。同时，中央企业也积极介入，与地方政府形成战略合作伙伴关系，通过“政府与社会资本合作”（PPP）方式，为地方政府融资实施公共基础设施和城市土地开发。所有中央和地方的国有银行都愿意给地方政府贷款，因为都同属国家和政府所有，都面临发展经济的硬任务，但财务和财政的约束不够有力。在这种运行环境中，公共投资项目准备工作中的可行性研究不够严谨，而且在PPP投资项目中，地方政府在财政上应对或有政府债务、或有政府支出义务的准备也不太充足[25]。这样的运作机制可以成为“地方经济增长机器”，其运行逻辑可以解释地方政府的投资冲动。
五、小结：如何防止投资
冲动及若干政策建议
中国快速的经济发展和城市化带来大量基础设施和城市建设投资的需求，许多投资是通过公共投资来完成的。因此，中国公共投资占GDP比例长期居高，有其客观需求方面的原因。然而，本文提出“投资冲动”是另外一个重要驱动力。虽然近二十年中国公共投资的规模总体上偏高与快速经济发展阶段的需求相关，但在微观层面存在低效、无效和局部过度投资，是不容置疑的事实。
随着固定资产形成和积累，基本建设领域公共投资的对象也发生变化，从基本的基础设施到高端的基础设施、从基础设施到房地产、从城市增量土地开发和房地产开发到城市更新。然而，如果城市更新投资项目由投资冲动所驱动、不考量国民经济效益，则会面临相当大的失败风险，浪费国家资源，这与国家的高质量发展理念是不符的。中央政府已经关注低效、无效投资问题。2024年3月发布的《政府工作报告》提出，要“合理扩大地方政府专项债券投向领域和用作资本金范围，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜。统筹用好各类资金，防止低效无效投资。深化投资审批制度改革……”
只有在项目层面严格论证投资可行性，才能有效避免低效、无效投资。从长远来看，中国要通过政策改革，建立长效机制，杜绝公共部门的低效、无效投资。改革方向是清晰的，具体应该包括如下改革措施：一、在中央政府关于投资项目可行性研究的规定的基础上，加强地方政府公共投资可行性研究和审批程序，逐步建立法定程序，并建立独立的专家评审机制；二、分税制改革要致力增加直接税占比，激发公民参政议政、监督地方政府预算的积极性；三、通过地方财政管理体制改革，逐步建立地方财政和政府债务问责和制衡机制；四、在地方政府预算体系构建PPP项目中或有政府债务和或有政府支出的准备金制度；五、鼓励大学加强投资项目可行性研究课程教育，为政府和基本建设投资领域的相关机构和企业输送专业人才，满足公共投资项目可行性研究专业工作的需求。这些改革的过程将是漫长的，尤其是直接税和财政管理体制改革，但改革的步伐现在就必须迈开，因为不及时行动带来的经济代价将是巨大的。
