热线电话：400-180-8628
城市更新的心电图：如何“建立可持续的城市更新模式和政策法规”探析
前 言
2022年5月25日，国务院办公厅印发了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），其时代背景是：其一，随着过去几十年快速的扩张，从发展阶段上来看，我国已经进入了存量时代，且受到债务制约，以城市更新等方式盘活存量资产资源，成为高质量发展的重要任务和内在要求；其二，集约高效发展，突出质效，转变发展方式、优化经济结构、提高市场化水平，培育发展新动能新优势，已经成为必然，也是破解一直以来所面临困局的根本，传统的发展路径依赖已经不可持续或者说走到了尽头；其三，以存量换增量、以时间换空间，是当前阶段基本的思路和方略。
2020年10月29日，十九届五中全会首次提出实施城市更新行动。回顾过去近四年的历程，城市更新虽然在近一年左右的时期内遇到了困难和挑战，甚至出现了停滞现象和分化。但是，前不久湖北全省17个地市州住房和城乡建设局均更名为住房和城市更新局，以及最近中央要求建立可持续的城市更新模式和政策法规等也表明，城市更新是一个历史过程和现象，是我国高质量发展的内在要求，随后必将逐渐回归初心和本源。秉承历史，在动荡不居的当下，如何建立可持续的城市更新模式和政策法规，值得思考和探析。
一、近四年来城市更新的波折历程及其原因初探
（一）2020年10月29日十九届五中全会首次提出实施城市更新行动以后，市场及地方政府都很兴奋乃至亢奋。在社会资本、金融资本及产业资产等市场力量的推动下，城市更新很快从行动异化为了运动，出现继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向，产生了新的城市问题。为此，2021年，在8月30日出台了划定城市更新“2255”底线的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）后，11月4日住建部办公厅又出台了《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号），决定在北京等21个城市（区）开展第一批城市更新试点工作，期限为2年，试点内容主要是探索城市更新统筹谋划机制、探索城市更新可持续模式、探索建立城市更新配套制度政策。
此后，全国各地，包括省、市、区，出台了众多的城市更新条例、指导意见、办法、规则、导则、规范等文件；住建部也曾想推出全国性的城市更新指导意见，但由于住建部只是事权单位，由于城市更新的多样性和复杂性，反复征求意见的上述指导意见终究没能推出。
（二）以土地、房地产为锚和底层逻辑的各种联动开发的城市更新综合开发项目曾大行其道。
2021年8月至2023年年底，在形势特别房地产形势发生根本性变化的过程中，以土地、房地产为锚和底层逻辑的各种联动开发的城市更新综合开发项目曾大行其道，金融机构也积极予以支持；而2022年和2023年11月住建部办公厅分别出台的《关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》（建办科函〔2022〕393号）、《关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第二批）的通知》（ 建办科函〔2023〕306号），既是对这一阶段城市更新顶层设计和实践经验的总结，也助推了以储备土地配置及带方案供应为基本模式的各种联动开发城市更新综合开发项目。
（三）2023年7月至2024年7月是我国经济社会发生巨变的一年，而未来五年将是改革突围期，固本培元需要一个历史过程，形势短期改善的预期不切实际，当下及未来发展的逻辑和锚已经彻底改变，抛弃幻想，转型发展、艰苦奋斗成为必然：1、2023年7月24日，中央政治局会议明确，我国房地产市场供求关系已经发生了重大变化，并要求有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。此后，在长期量变的基础上，各种隐藏的问题不断暴露，形势再次趋紧，财政收支矛盾更加突出。
事实上，2016—2021年，我国的地方土地出让收入数额曾经从3.7547万亿元增长到8.7051万亿元，此后便一路下滑，甚至出现断崖式下跌。2024年上半年，我国GDP增速从一季度的5.3%下滑至二季度的4.7%，而政府财政收入遭遇了可谓“双杀”：一般公共预算收入的主体也即税收为94080亿元，同比下降5.6%；基金预算的主体也即国有土地使用权出让收入为15263亿元，同比下降18.3%。2、2024年以来，城市更新的对象、方式和模式等发生了显著和重大的变化，保安全、补短板和政府主导特征突出。
典型的表现是：
其一，政府所主导的三大工程的地位日益突出，特别是专项借款支持的城中村改造，实质上主要就是特定城市的土地储备；
其二，2024年1月24日，住建部办公厅出台了《关于印发城市更新典型案例（第一批）的通知》（建办科函〔2024〕31号），该通知所列示的28个城市更新典型案例以微改造、权利人或者政府主导为主要特征，与住建部前两批实施城市更新行动可复制经验做法，显著不同；
其三，2024年4月30日，财政部办公厅、住房城乡建设部办公厅出台的《关于开展城市更新示范工作的通知》（财办建〔2024〕24号）明确，城市更新示范工作重点向超大特大城市和长江经济带沿线大城市倾斜，并要求试点城市的财力应满足城市更新投入需要、地方政府债务风险低，重点支持城市基础设施更新改造，包括城市地下管网、市政基础设施补短板及公益性老旧片区更新改造等；
其四，2024年7月28日，国务院《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17号）明确，“以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，特别是抓好城市地下管网等‘里子’工程建设，加快补齐城市安全韧性短板”——城市更新似乎回归到了城建的范畴，更加强调保安全、补短板和政府主导。
3、2024年7月18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，决定明确，未来五年将围绕着推进中国式现代化，以经济体制改革为牵引，完成三百余项改革，其中包括建立可持续的城市更新模式和政策法规；2024年07月30日召开的中央政治局会议明确，新旧动能转换存在阵痛，要通过改革加力、政策给力，加快培育发展新动能新优势。
（四）房地产是新旧动能转换、发展逻辑转变的关键，但目前仍被视为风险领域；其中，化解存量依然是土地及房地产领域的首要任务。值得关注的是：2024年07月30日召开的中央政治局会议明确，要“积极支持收购存量商品房用作保障性住房”，而此前一些城市就已经明确，停止安置房用地供应；2024年7月28日国务院出台的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17号）进一步提出，要“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地”——市场上，商办地产过剩，商改主已经在多地试水。
也即，住宅、商办等地产新增空间有限，存量土地和低效用地亟待盘活，以土地和房地产作为底层资产和还款来源的城市更新等项目，已经难以成立。观察以上过程、现象和国家顶层制度设计，可以清晰地看到，现如今，城市更新的内涵、对象、方式、模式，特别是底层逻辑，已经发生了重大甚至根本性变化；对应的，社会资本特别是金融资本对城市更新的态度，也发生了显著变化。
二、如何建立可持续的城市更新模式探析
2021年11月4日，住建部办公厅《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》（建办科函〔2021〕443号）即要求试点城市“探索建立政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式”。包括试点城市在内的全国各地也就此进行了顶层制度设计和实践的探索，但随着形势的变迁，现在看来，建立可持续的城市更新模式仍然任重而道远。最近出台的中共中央《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》、国务院《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17号）等，均再次明确要求建立可持续的城市更新模式和政策法规，具体的要求是“建立可持续的城市更新模式和政策法规，加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动”。
值得关注的是：
1、上述“建立可持续的城市更新模式和政策法规”与“加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级，深化城市安全韧性提升行动”是并列的。笔者理解，前者是市场化的商业模式，后者是政府主导的投资和保障行动。
2、“城市更新模式”是市场实践，相应的“政策法规”是顶层设计和保障，二者应互为表里。但现实中，相较于新时代的城市更新新事物、新实践，相应的政策法规显然是传统、滞后和不成体系的，特别是土地规划、财政、金融、物权、税费、产业、行政管理等，亟待改革、调整和完善，以发挥服务和支撑作用，而非成为掣肘。防隐债只是底线，发展才是硬道理，画地为牢实属不智。
3、在政策法规尚不完善、实践尚在探索、政绩业绩冲动无处不在的情况下，按照国务院《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17号）明确的新型城镇化原则要求，掌握底层逻辑、遵守客观规律，包括自然规律、经济规律特别是城市发展规律和商业规则，尤为重要。而就新型城镇化建设而言，最基本的规律，中央的明确要求，是“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”（中共中央《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》），也即产人城融合互动，产业为魂，而非此前争论不休的人城产甚至城产人。作为新型城镇化的一部分，就城市更新而言，产业更新也应该是灵魂，这也是建立可持续城市更新模式的根本。下面，建立可持续的城市更新模式的一些具体原则和基本要求，笔者尝试进行一些探析。
（一）明晰市场需求与更新资源。
从政府、物业权利人及利益相关方的角度来看，在粗放和外延式扩张历史条件下，全国范围内城市更新的需求是极大的，也即城市更新是普遍的任务，各个大小不等的城市都存在保安全、补短板、锻长板、铸特色、培养增长极城市更新诉求。然而，项目是一个经济现象，这里所说的需求是市场需求，也即要有人、有意愿、有能力为城市更新的产品和服务（包括公共产品和服务）买单，从而保障城市更新项目经济和财务可行，为项目可持续奠定基础。
由此，从需求端来看，超大特大及人口净流入的大城市，潜力地区，有产业生态和人口优势从而有充沛、稳定需求的城市板块等等，成为城市更新项目谋划和生存的基本条件。从供给端来说，更新资源特别是特色资源禀赋的挖掘、配置，是关键。
（二）优化项目底层资产，扩大深度和有效投资。
1、做“丰满”的城市更新项目。城市更新以补短板、强弱项为基础，以“五老”为主要对象，包括老旧小区、老旧村落（城中村）、老旧楼宇、老旧街区、老旧园区等。从提升存量片区功能的角度和内在要求来看，尽可能提升城市更新项目的丰满度，包含更多的城市更新对象，尽可能融入所在城市的活力和特色功能区培育、城市的高质量发展之中，具体的城市更新项目可能才更稳健和可持续。
2、突出产业为王，提高投资的深度，实现一二三四级联动开发。其中二级开发要谋划更多定制式的产业载体，三级开发要进一步拓展到产业发展服务、特许经营、资产管理和价值管理等内容，四级开发需畅通金融与项目实体经济的循环。所谓的一二三产、一二三四级联动开发，本质上是要按照中央的要求，推进公共设施建设和土地潜在价值挖掘相统筹，发展实体经济和新质生产力，扩大有效投资，而非过去的只搭台子不唱戏和无效投资、不可持续。3、量力而行，谋划和实施小而美的项目，避免占坑式、自杀式玩法。
4、合理确定项目的周期边界，坚持定制式开发，避免政绩业绩冲动，切实和科学地明晰项目的开发布局、结构、节奏及方式方法，实现要素、子项目、投入和产出及项目与所在环境、产业生态等的良性循环，切实实现项目的协同和内生增长。
5、本着职住平衡的原则，盘活存量土地和住宅地产，适度进行改善性、保障性住宅地产开发，避免项目沦为土地储备和房地产开发。
6、构建多元、稳定的项目现金流，保障符合项目可融的经营性现金流及偿债备付率等要求。
7、其它。
（三）AA+及以上评级地方国企主导项目实施，构建项目的内生增长及保障机制。
中共中央《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》明确，“要建立政府投资支持基础性、公益性、长远性重大项目建设长效机制，健全政府投资有效带动社会投资体制机制，深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制”。依据我国《宪法》及《政府投资条例》等基本法规，大部分的城市更新项目具有公益性和战略性，属于地方政府事权的范畴；同时，深度投资的城市更新项目属于重资产、长周期项目，项目公司名下有大量的有效资产——这与此前财政部主导的PPP等项目的项目公司不同。
故此，从项目顶层设计的角度，可以因地制宜的考虑：
1、依据相关政策法规及新型城市更新项目底层资产特征，为了更好地履行功能职责，保障项目可融，通过城市更新项目不断地做实做大做强做优，并获得合理的合作商业收益，建议符合条件的地方国企（无论是作为项目业主还是社会资本）控股城市更新项目公司，财务投资人、产业资本可入股项目公司，建筑企业可不入股项目公司。
2、在项目投融资环节，更好地发挥政府的作用，兼容和使用各类财政资金及政府投融资工具（包括各类预算资金、专项债、国债、城中村改造专项借款、特许经营、政府投资基金等等），以降低项目投融资难度和成本，提高项目的投融资效率和效益，推动财政与项目实体经济良性循环，更好的保障项目落地实施和可持续。值得关注的是，项目的资金来源不影响项目的交易结构，包括两标合一标的EPC项目建设。深入实施财政金融互动政策，对于金融机构的城市更新项目融资，财政可通过奖补、贴息、风险补偿等方式依法合规地予以支持，对此有些地方，如四川省、厦门市等，已出台了相关政策文件。
3、构建项目市场化和公平合理的风险分担、激励相容等机制。包括但不限于：合理分配项目的风险，并将回报与社会资本的投资、风险承担相关联；通过竞争，用适度的项目二三四级开发收益反哺项目公益性投资；对社会资本的产业发展服务，建立绩效考核和奖惩制度；对社会资本通过技术、管理和商业模式创新创造的价值，进行合理分配；加大对项目的依法监管，健全公众参与机制；等等。
4、持续地创新土地、规划、建设、园林绿化、消防、不动产、产业、财税、金融等相关配套支持政策，鼓励创新，诚信履约，优化营商环境，为城市更新项目的可持续实施排除障碍、提供保障。
5、其它。
