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成自然资发〔2024〕11号
为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，积极稳妥、有序推进我市低效用地再开发，加强土地资源节约集约利用，切实提升城市功能品质，促进经济社会高质量发展，根据《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）有关规定，结合《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），立足我市实际，现提出以下实施意见。
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记来川视察重要指示精神，坚持以人民为中心的发展思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以高质量发展为目标，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，聚焦盘活利用存量低效土地，坚持全面统筹、系统推进、积极稳妥、探索创新，着力改善人居环境、完善城市功能、补齐民生短板、提升城市品质，破解“大城市病”，提高城市可持续发展和现代化治理能力水平。
二、基本原则
（一）坚持以人为本、共建共享。始终以人民群众满意为工作的出发点和落脚点，畅通民意诉求渠道，充分尊重群众意愿，维护群众合法权益，提升群众参与度，促进低效用地再开发成果惠及广大人民群众。
（二）坚持底线思维、安全优先。严格落实国土空间规划管控要求，严守红线底线，确保耕地不减少、建设用地总量不突破、生态保护红线保持稳定；突出安全韧性，着力消除消防、燃气、内涝、房屋结构、公共卫生等风险隐患，筑牢安全防线。
（三）坚持统筹推进、注重民生。聚焦重点任务、关键环节和突出问题，科学把握时序节奏，统筹推进更新改造与历史文化保护传承，加快补齐民生所需的市政基础设施和公共服务设施短板。
（四）坚持政府引导、市场运作。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动以市场化方式开展低效用地再开发，引导鼓励多元化市场主体积极参与，营造公开公平公正的市场环境，增强市场主体的安全感、获得感。
（五）坚持试点探索、改革创新。突出高质量发展导向，充分利用改革试点，积极探索研究区域成片开发、土地混合利用、空间功能复合等创新支持政策。
三、适用范围
位于城镇开发边界范围内的城中村、老旧厂区、老旧城区存量低效土地，经批准纳入城中村改造项目库、城市更新项目库、低效工业用地项目库并报自然资源部备案作为试点实施低效用地再开发的，适用本意见。
四、规划引领
低效用地再开发工作要始终坚持国土空间规划引领作用，以城市更新方式推动实施，要深刻把握城市演进规律和营城逻辑，聚焦公园城市示范区建设战略目标，在优化城市功能布局、增强产业竞争力、改善人居环境、加强历史文化保护、提升城市承载力等方面开展系统性研究，密切配合“三个做优做强”、四大结构调整、产业建圈强链等战略举措，明确目标导向，提出规划对策，突出高质量发展，完善公共服务设施和生态环境设施，传承城市文脉、延续城市肌理。
国土空间控制性详细规划要将总体规划确定的强制性管控要求、引导措施和规划目标，通过“大纲单元”和“基本单元”两个层面分层落实到控制性详细规划中，为低效用地再开发项目实施提供依据。
五、支持政策
（一）支持容积率转移平衡
1.纳入城市更新单元内的低效用地再开发项目用地容积率，在历史城区外核心区住宅用地容积率可按不大于3.0执行，历史城区外一般地区住宅用地容积率可按不大于2.5执行。
2.在确保区（市）县域范围内经营性建设用地总量不突破的前提下，各区（市）县政府（管委会）可通过编制城市设计，从空间形态、功能需求、交通支撑、公服配套等方面充分研究，原则上可将容积率指标在本区（市）县域范围城镇开发边界内已拆迁或正在拆迁的相同用地性质的未出让国有建设用地中进行转移平衡（特殊情况下，报经市政府同意，可在全市范围内进行转移平衡），并按程序同步进行控制性详细规划调整。但历史城区外，核心区商业服务业用地最高容积率不大于8.0，商住混合用地最高容积率不大于6.0（其中住宅部分容积率不大于3.0）；一般地区商业服务业用地最高容积率不大于4.5，商住混合用地最高容积率不大于4.0（其中住宅部分容积率不大于2.5）。从严控制住宅用地的容积率指标向成都市二环路以内转移。
[牵头单位：市规划和自然资源局；责任单位：各区（市）县政府（管委会）]
（二）实施容积率奖励
1.在满足安全、城市设计容量、风貌管控要求下，规划确定保留的文保单位、文物建筑、一般不可移动文物、历史建筑和工业遗产建筑不计入容积率、不计入建筑密度。
2.鼓励建筑空间的公共性及开放性，建筑首层架空部分作为绿化、停车（含公交集中停靠站）、全民健身活动场所、通道等对公共活动使用的建筑面积不计入容积率；跨越城市公共空间部分的向公众开放的公共连廊建筑面积不计入容积率。
3.鼓励新增公共服务配套设施和公共空间。在满足原有控制性详细规划要求的基础上，为城市额外提供公共服务配套设施、公共绿地、广场及市政道路用地的地块，可确保原有经营性建设规模不减少。
[牵头单位：市规划和自然资源局；责任单位：各区（市）县政府（管委会）、市住建局、市文广旅局、市交通运输局、市公园城市局]
（三）允许城市更新项目不低于现状条件实施更新改造
结合城市更新需求，在满足安全、消防、环保、卫生等要求的前提下，尊重历史、因地制宜，对危旧住房成套化改造项目和历史文化街区核心区内的城市更新项目，在改造中对建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位等无法达到现行标准和规范的情形，可通过技术措施以不低于现状条件为底线控制。
[牵头单位：市规划和自然资源局；责任单位：各区（市）县政府（管委会）、市住建局、市生态环境局、市卫健委]
（四）鼓励土地混合利用
1.按照“环境相容、保障公益、结构平衡、景观协调”等原则，以“产城融合、职住平衡”为目标，在编制城市控制性详细规划时鼓励设置混合用地，提高土地集约利用率，提升城市内涵品质。
2.尚未完成控制性详细规划编制、审批的区域，可按照“功能相容、安全适宜、基础设施共享”的原则，合理布局适当比例的混合用地，并纳入控制性详细规划编制审批。
3.已经完成控制性详细规划编制、审批的区域，需要按照混合用地要求使用土地的，应结合产业发展现状等，根据主导产业及新产业新业态发展需要，经充分论证后，明确鼓励混合用途、允许混合用途及禁止混合用途，按控制性详细规划调整程序开展相关工作。
4.不具备独立占地条件的公共服务设施，经相关职能部门同意后，在满足安全、消防、环保、卫生等要求的前提下，支持在商业用地、商业混合住宅用地上进行叠建。根据叠建的公共服务设施的功能，合理确定位置并明确相应建设要求，纳入规划设计条件。
[牵头单位：市规划和自然资源局；责任单位：各区（市）县政府（管委会）、市住建局、市经信局市新经济委、市文广旅局、市教育局、市生态环境局、市体育局、市民政局、市卫健委、市口岸物流办]
（五）优化土地供应方式
1.保障性住房用地采取行政划拨方式供地；保障性租赁住房用地可采取划拨、租赁或协议出让等方式供应。
2.经营性建设用地采取公开招拍挂出让方式供地，可结合城市设计、产业发展、返迁安置、保留建筑、职住平衡需求等，采取带方案出让。试行经营性建设用地出让建立公开择优竞争机制，可采用“招拍复合”综合评价方式出让。土地出让起始（叫）价应统筹考虑市场运行情况、基准地价、项目搬迁补偿成本、片区土地整理成本、财政按规定计提费用等因素集体决策确定。
3.招拍挂出让土地的土地出让价款按规定可分期缴付，首次缴纳比例原则上不得低于全部土地出让价款的50%且缴纳期限不得超过土地出让合同签订之日起1个月，剩余价款缴纳期限不得超过1年，分期付款的不计收利息。
4.允许不同用途地块混合供应。为鼓励综合开发利用土地，促进功能适度混合、整体设计、合理布局，可将不同用途高度关联、需要整体规划建设、确实难以分割供应的多个地块，按照一宗地整体出让，综合确定出让底价。整体出让的宗地中，住宅用地部分须严格落实《限制用地目录》明确的供地规模。
5.允许多门类自然资源资产实行组合包供应，将各个门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，通过统一的自然资源交易平台，一并对社会公告、签订配置合同，按职责进行监管。
6.鼓励轨道交通、公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，需整体规划建设的，实行一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。
7.支持将难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块一并出具规划条件，通过置换、整合等方式整体供应给相邻产业项目用于统一开发建设，其中涉及商品住宅的按现行规定办理。
[牵头单位：市规划和自然资源局；责任单位：各区（市）县政府（管委会）、市住建局、市财政局]
（六）支持自有存量土地自主改造
1.土地出让合同或土地划拨决定书未明确约定收回土地使用权的非工业类国有建设用地，原土地使用权人向区（市）县政府（管委会）提出自主改造申请和改造方案，经区（市）县政府（管委会）审核同意后，可由原土地使用权人按国土空间规划要求对自有存量土地实施自主改造，也可通过联营、入股、并购等合法方式进行联合开发建设。涉及划拨土地补办出让、改变土地用途、增加容积率的，土地补缴价款应根据项目拆除进度计算。原土地使用权人在本意见施行之日起两年内、三年内、四年内拆除完毕（由属地负责国有建设用地上房屋拆迁的主管部门进行认定）并办理土地使用条件变更手续的，拟收取土地出让价款分别按“双评估”价差的30%、50%、60%计收；
在按照项目拆除进度计算土地补缴价款的基础上，根据原土地使用条件，符合下列情形的，按照以下标准叠加计算土地出让价款。
（1）根据原项目现状建筑容积率差异化确定。原项目现状建筑容积率在1.0及以下的，按照项目拆除进度计算土地补缴价款计收；现状建筑容积率在1.0至1.5（含1.5）之间的，按照项目拆除进度计算土地补缴价款的90%计收；现状建筑容积率在1.5至2.0（含2.0）之间的，按照项目拆除进度计算土地补缴价款的80%计收；现状建筑容积率超过2.0的，按照项目拆除进度计算土地补缴价款的70%计收。
（2）根据原项目产权主体数量差异化确定。原项目产权主体数量为10个（含）以下的，按照上述第（1）款补缴价款计收；原项目产权主体数量为10个～100个（含）的，按照上述第（1）款补缴价款的90%计收；原项目产权主体数量为100～500个（含）的，按照上述第（1）款补缴价款的80%计收；原项目产权主体数量为500个以上的，按照上述第（1）款补缴价款的70%计收。
2.土地出让合同或土地划拨决定书未明确约定收回土地使用权的，工业区块控制线范围外的低效工业用地自主改造，按“减增平衡”原则分类处置后，涉及划拨土地补办出让、改变土地用途、增加容积率的，土地补缴价款应根据项目拆除进度计算。原土地使用权人在本意见施行之日起第一年内、第二年内、第三年内拆除完毕（由属地负责国有建设用地上房屋拆迁的主管部门进行认定）并办理土地使用条件变更手续的，拟收取土地出让价款分别按“双评估”价差的70%、80%、90%计收。
上述1、2自主改造项目土地使用条件变更手续办理完成后五个工作日内，属地政府（管委会）应与原土地使用权人签订项目实施监管协议，承担进度跟踪、检查、监督等职责，确保改造地块按时完成更新改造。
[牵头单位：市规划和自然资源局、市商务局；责任单位：各区（市）县政府（管委会）、市住建局、市经信局市新经济委、市交通运输局]
（七）支持企业参与再开发
对国有土地上住宅为主的老旧院落、具有分散式产权特征的商品交易市场的整体改造，以及对历史文化街区和历史文化风貌片区的修缮，可由企业参与再开发。由区（市）县政府（管委会）确定项目实施范围、产业要求等条件后，通过公开择优方式确定实施主体。实施主体可与实施范围内的房屋所有权人进行平等协商，采用“地随房走”方式实施再开发。
企业参与再开发采用“地随房走”方式的，在完成该实施范围内全部不动产权交易和不动产权转移手续后，若实施保留且不改变土地权利性质、土地用途、土地面积、土地使用期限的，不需缴纳土地出让价款；若涉及改变土地使用条件或拆除重建的，凭新规划条件签订土地出让合同，应缴纳的土地出让价款可参照上述“自主改造”方式核算，也可按照项目所在区域新规划条件基准地价的20%核算（取二者低值），并依法办理土地使用条件变更手续，依法实施项目改造，项目土地使用年限按照新土地用途对应的最高年限确定。
[牵头单位：市规划和自然资源局、市商务局；责任单位：各区（市）县政府（管委会）、市住建局]
（八）支持以土地储备方式实施再开发
1.全市范围内存量建设用地和新增建设用地统一纳入储备土地统筹管理范围。政府土地储备机构应优先收储闲置、空闲和低效用地。以政府储备为主推动的成片低效用地再开发项目，原则上以“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”的方式实施。
2.政府土地储备机构可采取收购或将企业自主搬迁后形成的“净地”纳入储备等方式参与低效用地再开发。采取收购方式的，可通过公开方式选择评估机构，收购价格按照土地使用权及附属建（构）筑物的综合评估价确定。积极探索企业自主搬迁后纳入储备的新路径，由企业自主完成搬迁，形成“净地”后，可申请纳入土地储备范围。土地储备机构可按与企业协商约定的土地增值收益分享机制进行收储。
3.企业作为实施主体参与低效用地再开发的，形成“净地”后，可与政府土地储备机构协商收储，收储补偿标准以新规划用途市场评估价的一定比例执行。
[牵头单位：市规划和自然资源局、市财政局；责任单位：各区（市）县政府（管委会）]
（九）支持工业用地再开发利用
在符合规划、不改变用途的前提下，鼓励工业企业利用存量土地新建改建工业厂房或扩建增加原厂房层数，对新增的工业厂房不再增收土地价款。在符合规划、建设、安全等要求和履行相关义务的前提下，经市、区（市）县政府（管委会）同意，允许原土地权利人通过宗地分割转让方式盘活工业用地。工业用地内的行政办公楼、生活服务设施等不得单独分割转让。
[牵头单位：市规划和自然资源局、市经信局市新经济委；责任单位：各区（市）县政府（管委会）]
（十）支持利用存量非住宅性空闲房屋发展新产业新业态新商业
在符合安全、环保要求和尊重群众意愿的前提下，改造方案经区（市）县政府（管委会）批准并由区（市）县原产业部门和新发展产业主管部门分别向市级主管部门备案后，对利用存量非住宅性空闲房屋用于从事文化创意、教育养老、体育健身、旅游休闲等新产业、新业态、新商业的宗地，其不动产权证证载内容不作变更，允许以5年为限，享受不收取土地用途价差的支持政策。建成五年且闲置一年以上的老旧厂房在不改变土地用途的前提下，改造后可用于从事都市工业、互联网与现代信息技术服务、现代技术服务与创新创业服务等现代生产性服务活动。
[牵头单位：市住建局、市规划和自然资源局；责任单位：各区（市）县政府（管委会）、市商务局、市市场监管局、市经信局市新经济委]
（十一）妥善处理历史遗留用地等问题
1.低效用地再开发中涉及集体土地征收的，允许依据国土空间规划合理确定土地征收成片开发中公益性用地比例。
2.对于历史形成的没有合法用地手续，但第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置。
3.对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，允许集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地和国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。
[牵头单位：市规划和自然资源局；责任单位：各区（市）县政府（管委会）]
（十二）财政支持
1.各级财政要积极支持低效用地再开发，与再开发配套的公共服务设施建设费用由政府负责投入，不摊入再开发成本。
2.原五城区（锦江区、青羊区、金牛区、武侯区、成华区）低效用地再开发中存量建设用地产生的土地出让收入，已有财政专项支持政策的按既定政策继续执行，现有支持政策未覆盖的低效用地再开发项目土地出让收入由市级财政按6.6%计提后，再按规定将剩余土地整理成本拨付至相关区政府，专项用于低效用地再开发项目；五城区以外低效用地再开发项目按现行财政体制执行。
3.积极争取中央和四川省预算内资金及专项资金支持低效用地再开发，抢抓国家专项债券发放的政策机遇，在符合债务风险管理政策的基础上，最大限度做好专项债发行工作，有效补充项目资金。统筹运用土地出让、销售、租赁、运营等各类收入，加大对城中村改造项目的支持力度，促进城中村改造资金综合平衡、动态平衡。
[牵头单位：市财政局、市住建局；责任单位：各区（市）县政府（管委会）、市发改委]
六、保障措施
（一）加强统筹协调。各级各部门要按照市委、市政府部署安排，上下联动，统筹推进全市低效用地再开发工作。市级部门要加强向上级机关的请示汇报、争取支持，加强对区（市）县工作的指导和督促。各区（市）县要建立相关工作机制，确保工作形成合力、高效推进。
（二）明确职责任务。各区（市）县承担辖区内低效用地再开发的主体责任，对低效用地再开发工作以及群众工作、信访维稳、应急处置，承担工作、法律和经济责任。相关市级部门按照部门职能履行政策支持、业务指导等工作职责。市规划和自然资源局负责项目报备工作。
（三）有序推进实施。本意见中的牵头市级部门可根据需要细化工作措施，优化操作流程，完善管理规定和技术标准。各区（市）县要合理确定低效用地再开发重点区域，划定城市更新单元，科学编制年度实施计划，有序推进项目实施。
七、其他
（一）成都市此前发布的政策文件中与本意见不一致的，以本意见为准。
（二）本意见由市规划和自然资源局会同相关部门负责具体解释。
本实施意见自2024年5月1日起施行，有效期4年。
《关于以城市更新方式推动低效用地再开发的实施意见》政策解读
一、制定目的
为贯彻落实《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）文件精神，聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，积极稳步推进我市低效用地再开发和城中村改造，切实提升城市功能品质。
二、制定依据
（一）《中华人民共和国民法典》；
（二）《中华人民共和国土地管理法》；
（三）《中华人民共和国城市房地产管理法》；
（四）《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）；
（五）《支持城市更新的规划与土地政策指引》（自然资办发〔2023〕47号）。
三、主要内容
《实施意见》共分为七个部分。
（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻习近平总书记来川视察重要指示精神，坚持以人民为中心的发展思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以高质量发展为目标，以内涵集约、绿色低碳发展为路径，聚焦盘活利用存量低效土地，坚持全面统筹、系统推进、积极稳妥、探索创新，着力改善人居环境、完善城市功能、补齐民生短板、提升城市品质，破解“大城市病”，提高城市可持续发展和现代化治理能力水平。
（二）基本原则。包括“坚持以人为本、共建共享；坚持底线思维、安全优先；坚持规划统筹、注重民生；坚持政府引导、市场运作；坚持试点探索、改革创新”五条。
（三）适用范围。位于城镇开发边界范围内的城中村、老旧厂区、老旧城区存量低效土地，经批准纳入城中村改造项目库、城市更新项目库、低效工业用地项目库并报自然资源部备案作为试点实施低效用地再开发的，适用本意见。
（四）规划引领。低效用地再开发工作要始终坚持国土空间规划引领作用，以城市更新方式推动实施，要深刻把握城市演进规律和营城逻辑，聚焦公园城市示范区建设战略目标，在优化城市功能布局、增强产业竞争力、改善人居环境、加强历史文化保护、提升城市承载力等方面开展系统性研究，密切配合“三个做优做强”、四大结构调整、产业建圈强链等战略举措，明确目标导向，提出规划对策，突出高质量发展，完善公共服务设施和生态环境设施，传承城市文脉、延续城市肌理。
国土空间控制性详细规划要将总体规划确定的强制性管控要求、引导措施和规划目标，通过“大纲单元”和“基本单元”两个层面分层落实到控制性详细规划中，为低效用地再开发项目实施提供依据
（五）支持政策。主要包含：支持容积率转移平衡、实施容积率奖励、允许城市更新项目不低于现状条件实施更新改造、鼓励土地混合利用、完善土地供应方式、支持自有存量土地自主改造、支持企业参与再开发、支持以土地储备方式实施再开发、支持工业用地再开发利用、支持利用存量非住宅性空闲房屋发展新产业新业态新商业、妥善处理历史遗留用地等问题、财政支持。
（六）保障措施。要求各级各部门要上下联动，统筹推进；各区（市）县要落实主体责任，科学编制年度实施计划，有序推进项目实施。
（七）其他。明确了成都市此前发布的政策文件中与本意见不一致的，以本意见为准；明确了文件的有效期。
