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改变中的城市更新：从“场地增容”到“场景重构”
2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出：实施城市更新行动。同年12月，时任中国住建部部长(现任湖北省省委书记、省人大常委会主任)的王蒙徽撰文指出：力争到“十四五”期末，基本完成2000年前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。由此，在“十四五”期间，城市更新将成为中国大部分城市需要完成的重要工作之一，而且具有明确的时间表。
城市更新一直伴随着城市发展而存在。那么，为什么在“十四五”这一发展新阶段中，城市更新被提升到前所未有的高度？仔细品读《“十四五”规划纲要》会发现，城市更新是被放在“全面提升城市品质”的语境下提出的。这意味着，中国城市更新的终极诉求，已经从传统思维中的“城市硬件增容”转变为全新的“城市品质提升”。
这种更新诉求的改变，与城市经济增长方式的转型密切相关；同时，这种更新诉求的改变，也对城市的发展模式形成了新的作用力。因此，“城市更新”才会被提升到如此高度。而这也标志着城市更新由此进入了一个新时代。
那么，“城市更新”的改变是如何发生的？城市更新的改变又是如何对城市发展施加新的作用力的呢？要想回答这些问题，就需要我们将不同时代下不同模式的城市更新进行对比分析：
“场地增容”——“装人时代”的城市更新，创造空间增量，兑现土地局部价值
“场地增容”，即在城市旧有地块或物业的基础上，创造出更多的空间增量。这种空间增量，不仅是面积数量的增加，还包括空间自身的财务增量。
例如，城市违章建筑被拆除之后，清空的场地应该如何利用？是种植草坪还是建工厂或者建高密度公寓？如果采取“场地增容”的模式，那么就地块自身而言，建工厂或者建高密度公寓，更符合“空间增量”的原则——更多的城市空间不仅可以安置更多的人，还可以兑现出更多的土地价值，为城市政府带来更多来自土地出让的财政收入。
在投资拉动城市快速增长的时代，城市追求的就是“创造出更多的空间，得到更大的投资回报；再用更大的投资进行更大规模的产业扩张和城市扩张”。因此，这种“场地增容”模式，是“装人时代”中城市更新的通行模式。
“场地增容”的更新模式往往需要通过房地产开发实现。但是这种地产开发的实现路径，很容易触发模式自身存在的两个隐患：
首先，“场地增容”考虑的是场地自身的直接增量，即场地空间的增加，直接挂钩项目财务收益的增加。本着“落袋为安，加速周转”的原则，多数开发者更愿意追求场地个体的财务平衡和盈利。于是，通过“提升容积率”或者“抬高房价”来获取更多的空间价值溢价，成为难以抗拒的诱惑。在这种利益诱惑下，原有城市肌理和风貌、原住居民的利益，都会受到挑战，难以充分保障。
其次，“场地增容”的更新模式，往往只能兑现局部土地的价值，而难以带动更大范围的环境品质提升，甚至可能加速城市内部的极化布局——能够快速实现空间增值的地区，迅速得到环境改善；而那些空间增值幅度不大，或者短期难以实现增值的地区，迟迟得不到更新。这显然不利于城市均衡而健康地发展。
那么，是否可能“失之桑榆，收之东隅”——通过政府调节，将局部的收入转移到城市整体的民生提升和产业发展上来呢？
由于城市管理水平不同，这种“牺牲局部，提升整体”的策略的执行效果千差万别，难以一概而论。但可以确定的是，由于“场地增容”的特质，这种策略很可能给城市埋下另一个隐患。
具体而言，“场地增容”本质上是一种“钱生钱”的资本运作，即将土地视为资本，看重土地以及地上物业所带来的资本升值。就某个更新项目自身而言，这种运作本无可厚非。
但是如果“场地增容”的模式成为城市更新的普遍模式，就会对“以投资拉动经济发展”的城市经济增长方式，起到推波助澜的作用；就会让人期盼房价的高企并热衷参与到土地的投资中；很容易导致城市中无人再愿意培育和孵化实体产业。这对城市的发展危害更大，波及面更广！
“场地增容”所具有的隐患并非现在才暴露出来。那么为什么在很长时间内，很多城市普遍采用这种更新模式？让我们回归到“装人时代”来寻找答案。
从1978年改革开放开始到2015年之前，中国一直处于经济高速增长阶段。从总体看，这段时间内的经济增长主要依赖的是“人口红利”和“投资扩张”，而非“技术进步”。与之对应，城市所面临的问题就是“如何把人装下”和“如何拉动投资”，而非“如何发展科技”。
就解决上述城市问题而言，“场地增容”固然有隐患，但显然是最立竿见影的方式；就整体社会环境看，将近40年的高速增长，让当时大部分人都将这种现象认为是“常态”，而没有形成改变的紧迫性。因此，“场地增容”成为很长时间内中国城市普遍使用的城市更新方式。
但是，从2015年开始，新变化开始出现：“十三五”期间，中国的经济从“高速增长”转变为“中高速增长”，消费成为经济增长的主引擎。城市的增长方式也随之需要从“投资拉动”向“消费以及科技创新”等新方向转型。
那么，以城市更新的方式放大土地升值和投资作用，显然不再是城市发展的核心诉求。同样是自2015年开始，中国人口中青壮年（25～44岁）占比不断下降，而老龄人口数量却不断攀升。城市面临的问题不再是如何“装下”劳动力的问题，而是如何“抢到”劳动力的问题。那么城市更新的使命，也不再是“装”人，而是如何改善环境从而“吸引”人。显然，单纯的空间增量不再重要。
除此之外，自2016年12月中央经济工作会议中首次提出“房子是用来住的，不是用来炒的”之后，“房住不炒”又分别三次出现在2018年、2020年以及2021年的政府工作报告中。在《“十四五”规划纲要》中则得到了再次重申。这实际上阻断了“场地增容”模式中，以地产开发形式实现“空间大规模增值溢价”的可能性。
从上述改变不难看出，“场地增容”模式下的城市更新，已经越来越不适用于未来的城市发展。新的时代，迫切需要新的城市更新模式的出现。由此，城市更新模式开始从“场地增容”向提升城市品质的“场景重构”转型。
“场景重构”——“抢人时代”的城市更新：创造品质增量，制造城市整体繁荣
在解释“场景重构”为何能“提升城市品质并带动城市整体繁荣”之前，我们必须明白：为什么说在抢人时代，“提升城市品质”与对城市未来的发展关系重大。
从城市发展的外部环境看，我们必须意识到：“抢人时代”不仅到来，而且各个城市的“抢人竞争”越来越激烈。从2017至2020年，全国已有超50个城市发布了多次人才吸引政策。在过去几年中，这种“抢人大战”多停留在副省级城市之间。其中，成都、武汉、杭州等新一线城市以及西安、郑州两个中部城市拼抢得异常激烈。到了2020年，已经非常激烈的抢人大战，再次升级——除北京之外，三个一线城市（上海、广州、深圳）也开始下场“抢人”。
那么，在这场“抢人”的“军备竞赛”中，城市凭什么能抢到人，尤其是抢到劳动力的主体——年轻人？
DT财经发布的《2019中国青年理想城报告》显示：在对理想城市的认知中，“城市发展能级”和“工作机会”只是年轻人选择城市的部分理由；甚至这两项理由在评价体系中的权重相加都不超过1/3。年轻人更看重的是居住便利度、商业资源偏好、环境友好度、自我成长氛围、生活新鲜感、文化娱乐活力。不难看出，所有这些指标都指向城市品质！
可以说，良好的城市品质，就是城市赢得年轻人青睐的“抢人”利器。
从城市内部产业结构调整看，时任北京发改委主任（现任北京市副市长）卢彦在接受外媒采访时曾提道：“产值达到100亿元人民币，首钢用了71年，联想用了13年，小米用了3年。”从这组数据不难看出，当下高科技产业才是城市带来高利润的核心产业，是拉动城市经济发展的新方式之一。
正因如此，发展高科技产业，以及为传统产业进行科技赋能，正在成为很多城市所追求的新经济增长方式。
那么，城市靠什么能吸引科技企业，发展科技产业？
美国经济地理学家乔尔·科特金在其所著《新地理——数字经济如何重塑美国地貌》一书中，对如何吸引科技产业给出了明确答案：“在这个信息时代，重要的资产已不再是自然资源，而是获得高技能劳动力——尤其是科学家、工程师及其他主导新经济的专业人士——的能力……地区的增长越来越取决于‘精明的地点消费者’——投资者、工程师、系统分析员、科学家等。”因此，城市发展科技和吸引科技企业，本质上还是要靠吸引人，吸引科技人群！
而吸引科技人群还是绕不开吸引年轻人的问题！《第四次全国科技工作者状况调查报告》显示，2017年，我国科技工作者平均年龄为35.9岁。其中35岁以下占48.8％。2020年3月30日，脉脉发布《互联网人才流动报告2020》则显示，在全国20个头部科技企业中，平均年龄最大的也只有31岁，而大部分头部科技企业员工平均年龄都在30岁及以下。由此看来，吸引科技企业，发展科技企业不仅靠人，而且要靠年轻人！
所以，城市发展问题最终还是要回归到城市品质提升的问题上，即城市发展需要科技产业—科技产业依靠年轻人—年轻人看重城市品质。换言之，城市品质直接关系到城市对年轻人的吸引力，关系到城市在“抢人”中的竞争力。
总之，在新的时代，高品质城市不是城市繁荣之后结果，而是为城市制造繁荣的前提条件之一。
同时，从城市建设的本底逻辑看，我们所要建设的城市是“以人为核心”的城市，是“服务人民”的城市。那么，提升城市的整体品质，创造城市居民普遍的幸福生活，才是回归城市建设的初心，是新时代城市发展所必须完成的使命。而谋求局部利益最大化的更新模式无异于“撕裂”城市，和时代发展不合拍。
在厘清了城市品质和城市发展的关系之后，让我们看看“场景重构”是一种什么样的城市更新模式，又如何在潜移默化中提升了城市品质。
伴随数字经济的兴起，“场景”成为热门词汇。“场景”往往被置于“互联网”或者“智慧城市”的语境下理解。在城市中建设应用场景、测试场景，已经作为很多城市发展人工智能产业以及建设智慧城市的标配。“场景营城”更是很多城市在发展新经济中必然提及的城市建设工作。
但值得注意的是，“场景”的概念要远比“互联网”中的使用范围宽泛得多！“场景”在《剑桥高阶字典》第四版中的解释之一是：a particular area of activity and all the people or things connected with it.所以，“场景”可以是各种“特定空间环境+环境中的人+环境中人正在做的事情”；“场景”绝不止于智慧城市中数据的生成地、科技产品的测试地，以及互联网产品经济中创造产品需求的发生地；城市每时每刻都在产生大大小小、各种各样的场景。
更为重要的是，城市产生了场景，“场景”反过来也可以塑造城市的社会生活。美国芝加哥大学社会学教授尼科尔斯·克拉克，一直关注城市场景所具有的巨大影响力。在他与丹尼尔·亚伦·西尔合著的《场景：空间品质如何塑造社会生活》一书中描述过不同场景对社会生活造成不同影响的对比案例：
在爵士乐酒吧中，舞台上乐队演奏着熟悉的曲目，大家斜靠着沙发，放松地饮酒、交谈……这时乐队中的小号手突然吹错了，那么接下来会发生什么？大家可能压根不在意，小号手说不定就顺着“错误”开始了即兴演奏。然后，乐队开始应和小号手的“新旋律”，人们开始兴奋欢呼，觉得太棒了！太有创意了！
但是同样的“出错”，如果换一个场景，又会怎样？试想一下，在殿堂级演奏厅里，演奏者正在演奏古典音乐。大家穿着正装，正襟危坐，安静聆听……这时钢琴演奏者演奏出错了。接下来的情况，很可能是，即便演奏者只是一个初出茅庐的新手，大家也会指责他怎么能弹错呢！而这个新手，多半除了道歉，承认自己的失误，别无选择！
通过这一对比案例，不难看出：不同场景下，人们对事情处理的态度截然不同。所以，对“场景”进行导向性的构建，不仅可以影响城市生活，还可以塑造城市特质！
让我们重新回到在“场地增容”更新模式提到的“违建拆除后，空地上到底应该种草坪还是建工厂或者建高档公寓”的问题上。现在，从“场景重构”的角度，重新设想一下：违建拆除后的空地，被种上草坪。草坪是完全免费对公众开放的，周边的居民可以随时来休闲，而且专门开辟草地球场，鼓励城市中的年轻人来草坪上免费踢球、练瑜伽、阅读。
接下来可能会发生什么？
可能是随着年轻人不断地使用草坪，草坪周边的老旧社区商业逐渐开设了咖啡店。然后，这里陆续有时尚小店开起来，年轻人逐渐将这里视为潮流地……也可能是年轻人都非常喜欢到这里休闲娱乐，相互交流，甚至生活。于是，老旧社区中年轻人的居住比例升高。
接下来，在草坪周边的老旧小区中设立了小型的科技孵化器，并且城市政府给这些区域特别的创业税收优惠，甚至是补贴，吸引年轻人在社区中科技创业。最终，这里朝着科技创新地逐渐演化……
显然，无论是哪种可能，都大大提升了城市品质，增强了对年轻人的吸引力和区域的活力，这里可能会成为城市新经济的增长极。
场景的力量，其实我们并不陌生。“破窗效应”就是一种典型的负面场景。社区建筑中破碎的窗户所构建起的场景，对人的行为引导与暗示就是——这里是没人管的“法外之地”，所有人都可以不守规矩。这很容易诱发犯罪行为。
因此，我们需要及时修补好社区中第一块破碎的玻璃窗，避免这种场景出现。同理，我们可以设想一下，当区域中还是私搭乱建的违章建筑时，这里所形成的是一个什么样的场景呢？大概就是大家都希望多占点儿便宜，多占点儿地方，没人顾忌到什么品质城市。
违建拆除变草坪，本质是就是将这里的负面场景重构为正面场景。草坪只是新场景的组成部分。这里构建起的是很多人在一起运动、交流的活力场景；是一个激发人们进行活跃的自我表达的场景；是一个让大家能感到生活乐趣的场景。
这不仅是人们所希望的品质生活，更是科技创新所需要的环境氛围。所以，“场景重构”的城市更新，虽然也是对场地进行改造，但是其更看重的是——这里最终要吸引什么人？满足他们的何种诉求？他们在场景中的行为将给区域带来何种收益？
所以，“场景重构”不是搞搞绿化，做做景观，品质就提升。“场景重构”与“场地增容”更新模式相比，最大的难点在于需要考虑“人”的因素更多！还是回到“种草坪”的问题上，如果草坪上设置成老年人健身器材会怎么样？如果设置成儿童游乐场会怎么样？到底什么样的场景是社区最需要的，是城市发展最需要的？种草坪之后，谁负责养护草坪？养护草坪又该由谁来出资？
所以，“场景重构”不是简单地“违建变绿地”那么简单！确定“升级”的方向，确定“场景”的构建要素，确定“场景重构”后低成本高效率的运营方案……这些都对城市规划者提出了更高的要求，对城市政府的管理提出了更高的要求！
总之，“场景重构”更新方式本质上是一种思维转化——不再以“物”为更新思维的原点，转而以“人”为核心，考虑城市如何为人民提供新服务；并通过新服务场景的构建，更新城市原有的活力引擎，激发城市内在的复兴动能。
综上所述，对比“场地增容”和“场景重构”两种不同时代下的不同城市更新模式：时代的不同，从本质上讲，就是不同时代下城市的增长方式发生了巨大变化——投资型增长方式正在被服务型、消费型、科技带动型等新型经济增长方式逐步替代；这直接导致了城市对“更新”的终极诉求发生了巨大变化——从以往的“城市空间增值”转变为“城市竞争力增值”；与之相对应的是城市更新路径的改变。“场地增容”的更新模式变得不再普遍适用。
02
“场景重构”的更新模式，需要政府在城市更新中的精细化治理
如果说上一个时代，“场地增容”的更新模式考验的是城市管理者的胆识与魄力；而当下的“场景重构”的更新模式则考量的是城市管理者的管理智慧与精细度。那么，在“场景重构”更新的实施过程中，到底应该如何进行精细化治理保障呢？
其中最不容忽视的有两个方面：一个是场景建设之前，需要通过精细化的规划制度，创造出更新的新动能；另一个是在场景使用中，需要通过精细化的管理模式，维护场景的永续活力。
精细化的规划制度，创造场景重构的市场动力
在“场景重构”的更新中，不仅需要政府投入建设，更需要更多的建设主体和投资主体加入。那么，如何鼓励这些市场化的建设主体加入呢？通常采取的方式就是“容积率奖励”制度，即在开发商提供一定的公共空间或公益性设施的前提下，通过提高规划容积率，奖励开发商一定的建筑面积。
还是以我们前面所举的“种草坪”例子进行说明，为了鼓励开发者有动力把违章建筑拆除后改建成草坪，可以允许开发商在建设周边地块的时候提升容积率，增加建筑面积，从而弥补由于种草坪而造成的建筑面积的损失。这就是“容积率奖励”制度。这种“容积率奖励”制度在土地已经被政府收储的情况下以及连片更新且周边建筑允许提升容积率的情况下，比较容易操作。这种模式在国外和国内都有成功的实践经验。
但是，如果不是违章建筑的拆除建草坪，而是历史保留建筑及其周边的更新呢？历史保留建筑往往都是文物保护单位，这些单位绝大部分都没有实力进行违章建筑的拆除和场景的重构，那么又应该如何更新呢？不仅是这种单独的历史保留建筑，还有那种老城中文化设施（如剧场、博物馆）密集的区域，又如何能引入投资主体进行“场景重构”模式的更新呢？
在国外，针对上述这两种情况，往往会采取“容积率转移”制度来实现。在美国纽约，这种模式被称为“可以被转移的土地开发权”，俗称“上空权”（Air Right）。
例如，纽约的下城区（Down-town）是纽约城市发展的原点——保留着很多城市早期的古老教堂和其他历史遗迹。同时，这里也是纽约最繁华、建筑密度最高的商业区和商务区。于是，就出现“历史建筑被围观”的景象——低矮的历史建筑被周边高耸入云的现代楼宇包围。
在纽约城市政府看来，那些历史建筑及所在地块的产权人，本该拥有同区域的高容积率。但是出于历史建筑保护的需要，“制约了”产权人用足自身的容积率的可能。于是，纽约市的规划部门赋予了产权人开发权转移的权利，即历史建筑及所在地块的产权人，可以把自己无法使用的容积率［也就是“上空权”（Air Right）］转卖给直接相邻地块的开发者。
这样一来，历史建筑及所在地块的产权人就可以获得相当的收益，来维护修缮历史建筑；政府也能通过“上空权”的转移，兑现更多的财政收入，支撑“场景重构”的更新。
而对于老城较大范围的“容积率转移”，纽约市专门采取了“特区机制”，即历史建筑的“上空权”转移不必限制于直接相邻地块，可以在整个特区内转移。例如，位于纽约时代广场和百老汇的剧场特区（成为纽约最早实践“特区机制”的成功案例。纽约百老汇区域因剧场密集而名声在外，但是很多剧场面临“年久失修，财务困难”的问题。此外，作为城市的中心区，百老汇区域面临着巨大的开发诱惑。
为了保持百老汇地区特有的文化功能，为城市创造更大的价值，这里对实施“特区机制”中“上空权”转让，做了明确规定：
1. 制定了大范围的剧场特区（从40街到57街，位于6大道和8大道之间）；
2. 列出其中30多个剧场作为历史保护建筑，允许它们与特区内的任何一个地块进行开发权交易；简化了政府审批的过程，并根据所交易开发权的体量制定了不同程度的审批要求；
3. 建立了“剧场特区基金”，让购买开发权的开发商缴纳“手续费”，用于剧场的维护和发展；
4. 规定卖家（剧场）在“上空权”转卖后，必须仍是以剧场为主业，不得转身去做其他的行业。
也正是由于“特区机制”允许“上空权”在整个“剧场特区”内转移，创造了更大的操作灵活度，由此，使得整个区域能够得到发展，促进了百老汇区域的活力提升。这种容积率转移的“特区机制”，正是文化消费场景构建的前提。
总之，“容积率奖励”制度和“容积率转移”制度，不仅对历史街区保护、公共文化设施建设等具有积极作用，还能充分调动市场主体的力量，从而进一步奠定场景重构的良好基础。
但是，这两种制度在国内的实施并不普遍。核心问题在于，国内在城市规划中的精细化程度仍需要大幅提升，其中特别值得精细化提升的有：
城市容积率的精细化制定
无论是“容积率奖励”还是“容积率转移”，本质上都要求区域地块不能只有一个容积率指标。在上述案例提及的纽约，地块容积率有“基准”和“最高”两个容积率指标，由此才可能有“奖励”或者“转移”容积率的可能。
但是，国内通常“顶格”给出容积率上限，这就导致根本没有了腾挪的余地——因为城市规划作为法定文件，要想突破“容积率上限”是非常困难的。因此，城市政府需要进行容积率的精细化制定，丰富不同区域不同用途多个容积率的层级，由此形成开发商参与到城市更新的新动能。
1. 扩大并明确可使用“容积率奖励、转移”的范围
在国外“容积率奖励、转移”制度中，对于可奖励或可转移的地块不仅是历史建筑或街区，还包括公共空间、公益设施、生态保护区等，且奖励措施的条目繁多细致。而目前，国内的“容积率奖励、转移”制度基本局限在历史建筑保护和部分开放空间建设上。对于开放空间的定义和面积评估也没有明确的说明。这在很大程度上也降低了开发商参与的积极性。
因此，需要国内城市的规划部门细化和明确使用“容积率奖励、转移”的范围。由此，才能使更多不同类型的地块更新享受到鼓励政策，也才能形成丰富的场景。
2. 建立“容积率奖励、转移”的公众参与监督机制
“容积率奖励、转移”制度对城市更新具有积极意义。但是，如何避免这样的制度被“滥用”，或者形成新的“寻租空间”，则是这一制度能否使用的关键问题！包括纽约在内的美国很多城市都建立了较为完善的公众参与、反映市民意见的机制。建立完善的公众参与监督机制，也正是国内城市使用好“容积率奖励、转移”制度的最重要的保障。
总之，“场景重构”的更新方式，不是政府“一肩挑”，而是要广泛发动市场力量、公众力量，让更多的人参与其中。只有更多参与，才能让“场景重构”获得更广泛的收益和认可，真正起到最大范围提升城市品质的作用。而这就需要精细化的城市规划制度设计，创造出社会各群体都能响应的市场新动能。
精心化的管理模式，维护“场景重构”的永续活力
本文一直强调的“场景重构”的出发点是“人”，是重新设计和引导人们在新场景中的活动，从而起到焕发区域活力、提升区域品质的作用。那么，谁来维护场景的使用呢？
要想解决谁来维护的问题，就必须意识到场景的特点——更好的使用，才会有更好的监督，最终实现更好的维护。人来得多了，创造了价值，才会有人关注，从而激发维护长久使用的积极性。那么如何低成本高效率的实现维护？这就需要结合智慧城市建设中的数据平台与市民广泛地参与。
目前，世界很多城市，如东京、伦敦、多伦多、纽约、波士顿、旧金山等都已搭建了完善的城市公共空间可视化网站。人们可以直接在网站上看到城市公共空间的基础数据和正在举办的临时活动。其中，纽约以其完善的公共空间智慧平台建设成为典范。
纽约市设有专门的公共空间分布图网站，供人查询。网站可实时搜索点击链接，查看各种口袋公园的详细信息。同时，为了克服政府在监督维护上的不足，非营利组织和社会团体积极参与和监督。
目前，国内的智慧城市建设已经走在了世界前列。很多城市也都在积极拓展大数据在城市中的应用。因此，中国的城市精细化管理中，可以充分借鉴上述纽约的“口袋公园数据库”模式，将各种已经完成更新的公共空间、口袋公园纳入数字城市的体系中。
这不仅可以更好地进行数字化管理，还能向城市民众提供更便捷的公共空间使用查询平台。充分调动城市民众利用城市信息来使用和管理更新后的公共空间，才能真正构建起新的、有活力的场景。同时，也才能更精准地设计出民众所需要的场景。
总之，场景重构的更新模式，从建设到维护使用，都需要政府在城市规划和运营方面大幅度提升治理的精细化程度。
综上所述，城市更新将伴随城市发展而持久存在。原有的“场地增容”注重的是“外部动能”，而“场景重构”则着注重城市“内生动力”的重置。显然，具有“内驱力”的城市在发展中将更有韧性，更加持久。
