11月15日，住房城乡建设部、财政部联合印发通知，部署各地进一步做好城中村改造工作。11月17日，国家住建部主管媒体中国房地产报发布了智库文章《重新认识和肯定房地产业的支柱地位》一文。市场方面认为，中央目前的表态，一是重点强调房地产业的支柱地位，二是准备重启大规模棚改货币化安置，说通俗一点就是要全力稳住房地产。

鉴于上一轮（2015-2017年）棚改货币化安置给房地产行业带来巨大的助推作用，因此最近提出的新一轮大规模的棚改货币化安置依旧让市场充满着期待。

值得注意的是，受近几年国际地缘政治冲突、中美脱钩断链以及经济、地产持续下行等因素的影响，加上上一轮大规模棚改造成的政府隐债新增等问题，本轮棚改货币化安置将主要由城市更新和城中村改造继续接力，但在项目的推进模式、市场风险方面却面临着更大的考验。

一、新一轮棚改货币化安置（城市更新、城中村改造）的操作指导意见

11月15日，住房城乡建设部、财政部联合印发通知，部署各地进一步做好城中村改造工作，核心要点如下：

1.地级城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的项目，均可纳入政策支持范围。城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到近300个地级及以上城市。

2.符合条件的城中村改造项目均可以获得政策支持：纳入地方政府专项债券支持范围，开发性、政策性金融机构提供城中村改造专项借款，适用有关税费优惠政策等。

3.稳妥推进城中村改造货币化安置，城市危旧房改造可参照执行。

4.各地要落实好城中村改造财税、土地、金融等支持政策，严格落实“一项目两方案”，即每个项目都要制定完备的征收补偿方案、资金平衡方案等，这样既能避免新增地方政府债务风险，又能确保征收工作顺利推进、切实维护群众合法权益，推动各项支持政策尽快落地见效。

二、深圳的城市更新、城中村改造困境

省委XS组2023年对深圳的城市更新、城中村改造政策及项目推进情况提出的意见主要有如下几点：（1）推动城中村改造重视程度不够；（2）城中村改造进度缓慢；（3）政策法规供给不足；（4）解决突出问题束手无策；（5）行政审批效率低下；（6）风险防范需引起重视等六个方面。其中，比较典型的现状问题主要有如下几点：（1）融资渠道收紧；建设成本上升；物业权利人预期难协调；拆迁安置压力大等现实困境。（2）项目收益普遍下降、经济可行性低，部分项目已跌至盈亏线以下。（3）企业开发意愿低，一批存量项目暂缓推进或停滞，新项目启动推进迟缓，开发企业和金融机构暴雷数量呈增加态势。（4）信访维稳问题，截至2024年8月底，全市累计列入城市更新单元计划 1049 项，其中，已拖欠安置过渡费的城市更新项目共计 145个，累计拖欠总金额96.71亿元，约涉及4.61万户；因地铁、道路、河道等公共利益需要，实施提前拆除的项目128个，拆除建筑面积约380万平方米。已拆迁但长期无法回迁、拖欠安置过渡费等问题日益突出，矛盾不断积累，信访维稳风险上升，亟需按照“市场化、法治化”原则出台处置措施，解决目前城市更新存量项目存在的问题，积极防范化解信访维稳风险。政府方面给出的意见为，深圳城市更新项目的暂缓推进或停滞对房地产领域固定资产投资规模和增速产生了较大影响。为促进城市更新与房地产市场平稳健康发展，亟待优化完善城市更新政策，稳妥有序推进存量城市更新项目实施。

三、深圳城市更新、城中村改造困境的解决思路与政策、实务调整方向

QWZ市长于2024年7月10日、8月14日两次主持召开会议，研究有关企业风险化解、城市更新项目推进工作。会议要求认真梳理、深入分析典型问题项目中存在的共性问题，以点带面、总结规律，按“市场化、法治化”原则抓紧完善推进城市更新工作的政策措施，按程序报市政府审定。为此，相关部门提出的《关于城市更新实施工作若干问题的处理意见（送审稿）》、《关于稳妥有序推进城市更新工作的若干措施（征求意见稿）》备受市场关注，具体措施方面则主要有如下几点：

一是加强计划统筹管控。强化计划有效期管理，细化特殊情形处理规则，明确城中村改造项目新旧政策适用范围。

（核心动作：（1）审慎推进工改普通工业以外的其他类型城市更新单元的审批；（2）清理城市更新单元计划，针对存量项目重新统一公告计划有效期，并规定延期申请的相关要求；（3）未列入计划的涉及城中村改造的项目原则上按照政府主导路径实施（也即政府、国企、城投做地模式，政府主导一级土地整理和拆迁，二级直接采取公开市场招拍挂形式。）

二是合理优化规划指标。引导已批规划未出让的城市更新项目直接减少商业类建筑面积，优化已列计划未批规划的城中村改造项目规划容积核算规则，允许历史遗留风险项目合并处置。

（核心动作：（1）在巨大的商办去库存压力下，允许将已批商业建筑面积全部或部分调整为居住建筑面积；（2）对保障性住房用地进行规划统筹，放宽保障性住房用地容积及保障性住房配建比例要求；（3）引入“善意第三人”机制，通过调整城市更新单元计划、单元规划、降低保障房配建要求等盘活项目；（4）统一移交用地转移容积和配套设施奖励容积标准；（5）减轻土地移交责任，原则上不额外新增公共利益用地、捆绑公共利益项目或增加公共配套设施等要求。）

三是落实税收优惠政策。在政策允许范围内最大限度争取税收优惠减免，明确由第三方承接的项目相关税收政策。

（一个比较难处理的点：深圳市在《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》政策编制的同时，还配套编制了《深圳市城中村改造搬迁补偿指引》，这个指引是城中村新政实施后，拆迁补偿条件制定的标准，而且弹性基本不大。这份指引的标准与以往开发商主导的市场化拆赔标准差距巨大，根据拆迁物业情况从九折到三折不等（从草案标准预估），那么存量项目很多都会遇到实际拆赔高于政府规定拆赔标准的问题，由此导致后期的拆赔成本认定和税前扣除出现障碍。）

四是加大金融支持力度。通过探索多方监管方式、避免资金重复监管、鼓励金融机构提供信贷服务等措施降低企业资金压力。

（核心难点：除地方政府专项债、政策性银行专项借款等政策性支持外，以政府/国企/城投做地模式为主的一二级分离形式给城市更新、城中村改造的市场化融资带来了更大的难度，尤其是项目资金自平衡和是否新增政府隐债方面存在很多合规问题，目前融资市场也主要是针对表面一二级分离、实际可通过前期规划和方案锁定的一二级联动项目提供融资支持。）

五是推动多元化安置补偿。建立房票制度，探索城市更新项目补偿安置多元化路径。

（最新进展：深圳目前草拟的房票政策和广州的差不多。房票是被拆迁人房屋安置补偿权益货币量化后，拆迁人（政府/国企/城投）出具给被拆迁人购置房屋的结算凭证，被拆迁人可以用房票购买新建商品房。）

六是提高行政审批效率。简化审批流程，完善未明确具体土地用途的行政划拨用地、协议出让用地的现状用地功能认定规则。

（两大动作：

（1）市规自局和市住建局今年7月25日联合发布《关于城市更新工作调整相关事项的公告》，收回39项事项授权委托，只保留计划和实施主体2项工作在区里审批，强化旧改全市一盘棋的管理，纠正政策口径不一和层层加码的现象。

（2）重塑法定图则严肃性，公配按深标和法定图则要求落实，不再层层加码；对于不具备经济可行性又有提前拆除的项目，确有实施必要，区政府可以通过编制盘活方案，通过降低公配要求使项目经济可行；相关部门整体思维从主动管理向主动推进项目转变，真正给旧改给企业减负。）

七是加快解决拆迁难问题。针对因少数物业权利人导致城市更新项目长期停滞的，可申请将其物业所属用地调出城市更新单元计划拆除范围。

（核心问题：

（1）钉子户所属用地调出城市更新单元计划拆除范围的周期问题；（2）行政征收的周期及不确定性问题。）

四、城市更新、城中村改造的拆迁拉锯与新增政府隐债风险

深圳的存量城市更新项目（含土地整备利益统筹项目）的核心推进难点里面，过渡安置费用太高、行政征收太慢、周期太长导致拖死开发商的情况最为常见，比如最近的典型案例，深圳市龙华区重点产业片区之一的黎光产业片区土地整备利益统筹项目，在完成超过96%业主的搬迁补偿签约后，因8户私宅业主的天价诉求、拒绝正面谈判签约，导致项目无法继续推进。项目参与方——深圳升鹏房地产有限公司（金光华公司的子公司）在这个项目上投入的资金超过20个亿，受未签约业主房屋未拆除的影响，土地无法成片移交，项目开发建设更是遥遥无期，在承受巨大资金压力的情况下，无奈宣告项目部暂停办公。

也正因为上述原因，《关于城市更新实施工作若干问题的处理意见（送审稿）》、《关于稳妥有序推进城市更新工作的若干措施（征求意见稿）》明确了后续新增项目的重点方向，也即重点支持工改普通工业的项目，这其中不包括工业上楼项目，因为储能、新材料、智能装备制造等大多不具备上楼的条件，比如储能类企业对消防有非常特别和严苛的要求，新材料类企业涉及到污染只能统一入驻到化工园，智能制造类企业（如注塑、喷涂等）一般无法上楼，汽车制造也必须由生产商进行初始设计等。

11月15日，住房城乡建设部、财政部联合印发通知部署各地进一步做好城中村改造工作，本次通知特别强调了城中村改造的资金自平衡以及避免新增地方政府债务风险的事情。在这个问题上，财政部2023年11月7日通报的案例非常值得重视，具体内容如下。

财政部关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报

中国财政 2023年11月07日 09:47 北京

党中央、国务院高度重视防范化解地方政府隐性债务（以下简称隐性债务）风险，明确要求对隐性债务问题终身问责、倒查责任。

近年来，财政部会同相关部门持续加大工作力度，始终保持高压态势，严肃查处新增隐性债务和隐性债务化解不实（以下简称化债不实）等违法违规行为，推动有关地方和部门切实开展隐性债务问责工作。为坚决遏制新增隐性债务，进一步严肃财经纪律，发挥警示教育作用，现将2022年以来查处的8起隐性债务问责典型案例通报如下：

一、湖北省部分地区要求省属国有企业垫资建设新增隐性债务。

2008年以来，随州市、咸宁市、鄂州市及所属华容区、荆州市及所属荆州区、宜昌市及所属宜都市、黄冈市黄梅县、恩施州恩施市、荆门市钟祥市等地政府，以及武汉东湖新技术开发区管理委员会、襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会与湖北联投集团有限公司、原湖北省交通投资集团有限公司（现湖北交通投资集团有限公司）、原湖北省文化旅游投资集团有限公司（现湖北文化旅游集团有限公司）等3家省属国有企业签订协议，由3家企业垫资承担一级土地整理开发、基础设施建设等城市综合开发业务，地方政府以土地收益偿付企业开发成本及适当收益。

2018年8月至2021年6月末，形成新增隐性债务214.8亿元。中共湖北省纪律检查委员会、湖北省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任随州市政府党组成员、副市长吴某某责令作出书面检查，并进行通报；对时任咸宁市政府党组成员、副市长吴某给予诫勉；对时任鄂州市委常委、常务副市长李某某给予政务记过处分；对时任荆州市委常委、常务副市长钟某某给予诫勉；对时任宜昌市财政局党组书记、局长柳某责令作出书面检查，并进行通报；对时任黄梅县委副书记、县长，黄梅县防范化解政府债务风险攻坚战指挥部指挥长屈某某责令作出书面检查，并进行通报；对时任恩施市委常委、常务副市长崔某某给予诫勉；对时任钟祥市委副书记、市长郭某某作出书面检查，并进行通报；对时任武汉东湖新技术开发区管理委员会副主任关某某给予诫勉；对时任襄阳东津新区党工委书记、襄阳东津新区管理委员会主任肖某给予诫勉；对时任湖北联投集团有限公司党委委员、总会计师王某某给予政务警告处分；对时任湖北省交通投资集团有限公司董事长龙某某责令作出书面检查，并进行通报；对时任恩施旅游集团有限公司党委书记、董事长周某某责令作出书面检查，并进行通报；对时任荆州旅游投资开发集团有限公司党委副书记、董事长邓某给予诫勉；对其他相关人员一并进行了处理。

二、广西壮族自治区柳州市要求国有企业垫资建设应由财政预算安排的项目新增隐性债务。2016年2月起，广西柳州市北城投资开发集团有限公司、广西柳州市城市建设投资发展集团有限公司、广西柳州市轨道交通投资发展集团有限公司、广西柳州市东城投资开发集团有限公司依据市委常委会会议、市政府常务会议决议，垫资承担应由财政预算安排的土地一级整理开发、代行土地收储等业务。

2018年至2021年6月末，形成新增隐性债务176.95亿元。中共广西壮族自治区纪律检查委员会、广西壮族自治区监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任柳州市委书记郑某某给予党内警告处分；对时任柳州市委副书记、市长吴某给予政务记过处分；对时任柳州市委常委、常务副市长刘某给予通报批评；对时任柳州市发展和改革委员会党组书记、主任王某给予诫勉；对时任广西柳州市北城投资开发集团有限公司党委书记、董事长唐某某给予党内警告处分；鉴于时任广西柳州市城市建设投资发展集团有限公司党委书记、董事长吴某某因涉嫌职务犯罪已被开除党籍和公职，对其不再追责；对时任广西柳州市轨道交通投资发展集团有限公司党委书记、董事长卓某某给予党内警告处分；对时任广西柳州市东城投资开发集团有限公司党委书记、董事长韦某给予党内警告处分；对其他相关人员一并进行了处理。