2024年12月12日中央经济工作会议确定，2025年要抓好的重点任务之一是“大力实施城市更新”，其目的是“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。

城市更新市场形势几乎处于无解的窘境

然而，自2023年7月中央政治局会议做出“我国房地产市场供求关系发生重大变化”的形势判断和要求“制定实施一揽子化债方案”后，市场化的城市更新市场形势可谓急转直下，当前几乎处于无解的窘境，突出的表现包括但不限于：

其一，银行等金融机构对城市更新项目贷款的态度发生扭转，不少银行停止了城市更新贷款，或者调整了此前一二级联动的城市更新贷款政策，并极大地压缩了城市更新贷款的区域、贷款范围，提高了贷款条件，这极大地影响到了项目的谋划和落地实施；

其二，在专项债、专项借款及国债、结构化金融工具等政策的加持下，政府投资的所谓城市更新占据了主导地位，市场化的城市更新项目空间受到了很大的挤压，或者被搁置；

其三，土地房地产逻辑不再，在土地房地产去库存、“商品房建设要严控增量、优化存量、提高质量”（9月26日政治局会议）及“合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作”（12月12日中央经济工作会议）的条件下，粗放式、外延式、占坑式、工程化、运动化、营销化的城市更新项目，显然已经不再符合形势、趋势及政策导向，可谓逆势而动、注定将铩羽而归；

其四，在经济承压、危机四伏和政策超常规逆周期调节的应急状态下，所谓可持续城市更新模式的建立，缺乏社会条件和氛围，可谓理想很丰满、现实很骨感；

其五，社会资本、产业资本、金融资本、财政资本及专业机构等市场化力量，在重压乃至活下去的压力下，尚缺乏耐心和能力，普遍急功近利，往往也未能形成合力，面对有机更新特别是城市更新的灵魂——产业更新，往往是隔靴搔痒或者纯属忽悠，难以谋划出真正结构化、功能性、可持续的城市更新项目；

其六，由于复杂的产权关系和深刻的利益博弈，由于配套政策和营商环境尚不成熟，由于理念的落后和思想的禁锢，以及由于项目的结构化、复杂性及长周期特点等等，城市更新项目的谋划、推进及实施本身具有很大的挑战性，好的项目不多，成功的项目更少，不少项目发生变形乃至异化，徒有其名，投资的不确定性和风险很大。

中国城市更新论坛秘书长陈方勇在其《城市更新还有别的解药吗？》一文中引用了一位城市更新专家的抱怨：讨论城市更新的大概有四类逻辑——一类是建筑师们从美学出发的空间改造图片秀；一类是牢骚抱怨型讲着在座都无法改变的政策法规困境；一类是基于金融出发讲着底下大多数人听不懂也用不上的金融创新；还有一类讲的是如何创造网红项目博一时的流量。

大力实施城市更新，不仅仅是政策要求和阶段性的扩内需、稳增长工具，更是我国城镇化及其发展阶段的内在要求和必然趋势，是一个客观自在的历史过程，这不是短期的困难和波动所能影响与阻断的。也即，城市更新是难而正确的事，问题在于如何厘清边界、明晰逻辑、自然而然、创造价值和共生共赢。

当前，大力实施城市更新，需要特别关注和探讨的是：

一、从内涵和外延上来看，新的历史条件下国家决策部署的城市更新行动中的城市更新，不是一个广义和泛在的城市更新概念；该城市更新显著不同于城市的自然更新，也不同于历史上的“三旧改造”和当前的新旧城建，特别是不同于政府主导的城市韧性行动。

从内涵和外延上来看，在我国城镇化率已经进入到了超过65%的新发展阶段，中央在2020年特别提出和实施的城市更新行动，有其明确的顶层设计和底线要求，不能将其混同于一般的城镇化建设，特别是政府主导的特定政府投资行为。

城市更新的初心和内涵、外延，依据坚持系统观念的高质量发展方法论及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、住建部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）等的明确要求，以提升城市存量片区功能为直接目标，以“五老”（老旧小区、老旧厂区、老旧街区、老旧城中村、老旧楼宇）为主要对象，以转变发展方式、优化经济结构、转换发展动能为抓手，以市场主导的有效投资内生增长机制为灵魂，以城市更新单元（片区）或项目内的四条红线要求为底线，以高效治理、高质量发展、高品质生活为宗旨，本质上属于城市更新主题综合开发，其产出是特色和活力城市功能区。

由此可知，单纯的“五老”及单体的新旧城建等，均并不属于狭义或者新阶段城市更新行动项下的城市更新范畴；城市更新项目本质上或者首先是一个经济现象和发展工程，市场主导是其内在动力和区别于政府主导的“五老”及新旧城建等项目的显著特征。

值得关注的是：

1、近段时间以来，二十届三中全会等中央决策部署要求，要“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制”、“形成市场主导的有效投资内生增长机制”及“建立可持续的城市更新模式”，这里面所指的城市更新，显然是市场化城市更新的范畴。政府投资，很难说有什么太多的商业模式，依法实施即可，并不需要突破或者创建。

2、国务院《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17号）就新型城镇化战略实施，提出了四大行动，其中之一是“城市更新和安全韧性提升行动”，该行动将城市更新与安全韧性并列，但重点任务为推进城镇老旧小区改造、加快推进三大工程、加强城市洪涝治理、实施城市生命线安全工程、推进绿色智慧城市建设，大部分是政府主导的安全韧性提升行动，资金来源上述文件列示为中央财政性建设资金、中央财政城镇保障性安居工程补助资金、地方政府专项债券、城中村改造专项借款、政府和社会资本合作新机制及不动产投资信托基金。而对于建立可持续的城市更新模式和政策法规，则是一笔带过。事实上，市场化、商业化的项目模式，往往是自下而上的，至少目前很难清晰界定和要求。

3、今年九月份以来，超常规的逆周期调节政策加码出台，城中村及危旧房改造甚至成为了实现房地产止跌回稳的工具，专项债也增量扩围和不断地泛化、工具化，如此等等。在应急状态下，市场化的城市更新、可持续的城市更新模式建立，进一步受到了很大冲击，或者说经济社会等条件尚不友好和成熟。

笔者认为，市场化的可持续城市更新，是城市更新行动的根本；但当前其顶层设计并不清晰，特别是难有可操作性，且面临政府和政策更加积极有为的冲击。而这也是如上所述，市场感觉当前的城市更新似乎无解的重要原因。

市场与超常规的逆周期政策调节，终究谁主沉浮？在市场化方向的改革背景下，结论大概是肯定的。但无论如何，城市更新行动下的城市更新，首先需要思辨明晰的内涵、外延，这是做好城市更新工作的前提和基础，特别是为自下而上的市场化城市更新项目的谋划提供了方向、条件和基本遵循。大概只有无限逼近城市更新的本质，做真的城市更新项目，才可能构建可持续的城市更新模式、谋划共赢的城市更新项目。

二、发挥政府投资的引导作用，推动有效市场和有为政府更好结合。

在我国，政策红利不仅仅是现实，更是项目谋划的限制条件。而从基本国情、改革和发展的角度来看，依据《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，健全政府投资有效带动社会投资体制机制，深化投资审批制度改革，完善激发社会资本投资活力和促进投资落地机制，形成市场主导的有效投资内生增长机制，则是我国投融资体制改革的基本方向、愿景、决策部署和要求，也是可持续城市更新模式建立的内在要求和基本保障，唯有如此才能真正转换城市更新项目的发展动能和优势，减少阵痛。

故此，就城市更新而言，无论是项目、投融资抑或是治理等层面，推动政府主导的以单体项目为主的新旧城建项目、三旧改造、三大工程及安全韧性智慧等项目，升级为市场主导、以提升存量片区功能为直接目标的城市更新项目，恐怕是战略性选择之一。其前提是，政府恐怕要摒弃急功近利，特别在项目有钱的时候大爷甚至谋私利的想法和做法；而市场的力量则不宜再迷恋传统的营销思路，能谋划出有说服力的项目并输出先进理念和顶层设计；政企银等利益相关方能遵循合作共赢的基本规律和规则；等等。

三、以经济可行和可融为基本原则和导向，以内生增长和可持续高质量发展为根本目的，扎实开展项目前期工作，科学确定项目结构化的底层资产。

这里重点沟通交流两点：

其一，加大投入，耐心和扎实做好项目前期工作。

城市更新项目以特色资源禀赋为基因，以存量资产盘活为基础，以有效需求为前提，以利益博弈为实质，以城市建设时期旧的法规政策为背景，其前期工作及项目推进远比绣花更复杂和有挑战性。故此，项目的前期工作，包括但不限于基本情况的调研和明晰（特别是产权和利益关系）、市场调查和需求分析、个性化和科学的谋划策划、运营和产业前置、可融性条件、规划与城市设计、可盘活存量资产及特许经营权的挖掘、资源配置补偿、投资内容及期限边界、开发规划计划及测算、法定及决策程序履行，如此等等，可谓巨复杂。很多项目推不动，特别是难以落地，根源就在于前期工作不到位，或者沿袭此前的项目拓展思路和办法，根本上就认为城市更新项目的前期工作不重要——实事求是和坦白的说，这恐怕是极端错误和有风险的，也是不负责任的。

基础不牢，地动山摇；复杂的事情简单化，更多的是风险。做好城市更新这样战略性和复杂项目前期工作，不仅仅需要耐心，更需要投入。

其二，夯实项目经济基础，谋划优质城市更新项目，在不确定性中探寻确定性和独立性——结构化思维和项目底层资产构建。

功能引导结构，结构决定功能。城市更新以提升城市建成区存量片区功能为直接目标，必然要求产人城融合和良性互动，这是城镇化乃至经济社会发展的基本规律。故此：其一，单体项目、组合项目应考虑升级为结构化的城市更新主题综合开发项目，并在其中准确定位和发挥特定功能；其二，一二三四级联动开发几乎势在必然，其中土地熟化往往是前提，并且熟化的土地应从房地产时代单纯的快销商品转化为支撑项目和产业的要素，成为项目的基本逻辑和纽带；其三，项目边界范围、投资内容特别是开发布局、结构及节奏等均至关重要，原则上应符合项目功能定位，符合项目经济可行、可融及可持续要求；其四，项目的经营性现金流满足融资要求，是项目边界条件确定（包括合作期限及开发规划计划）基本导向。

当前，市场化的城市更新需要深刻、坚定的洞悉和把握趋势，需要信仰和事业心，可用耶稣对信徒的教导来描述，那就是：进窄门，走远路，见微光。国家明确要求“大力实施城市更新”，就这个阶段的中国而言，被压抑、坚持做难而正确之事的市场力量，终究会用实践擘画出城市更新项目应有的样子。