可持续的城市更新

       近期，以“建立可持续的城市更新模式”为主题的中国城市百人论坛2024秋季论坛在上海举行。会议由中国城市百人论坛主办，上海交通大学中国城市治理研究院、上海交通大学国际与公共事务学院承办，中国城市科学研究会、国际区域研究协会(RSA)中国分会、中国城市研究网络(UCRN)协办。多位城市研究领域权威专家从不同视角分享了我国城市可持续更新典型实践案例和最新研究成果，共同探讨符合中国式现代化要求的城市可持续更新战略路径和模式创新方向。      

       会上，厦门大学建筑与土木工程学院和经济学院双聘教授、中国城市规划学会副理事长赵燕菁以“可持续的城市更新”为题发表了主旨演讲，以下是他的演讲内容整理。

       我的题目和会议主题呼应一下，叫做“可持续的城市更新”。现在很多城市更新，看起来好像是城市更新了，但实际上不可持续。我从更新模式的可持续性这个方面重点讲一下，因为虽然城市更新的很多角度都很重要，但要重点谈一下财务可持续。如果财务不可持续，基本上从根本上就失去了持续性。当然，光是财务可持续也不完善，但这是一个基础，这是我的一个基本观点。
       01  城市更新，钱从哪里来？

       财务可持续性是什么？以业内影响比较大的城市更新——深圳大冲村的改造为例，我们先来看几方的利益情况：首先，村民是获益的。城中村的原住民共870户，改造前从原来很破、不能流通的集体物业，变成改造后可流通、可上市的物业，估算村民的物业价值600多亿元。面积0.6公顷，800多户居民平均每户大概得到6200多万，因为成本是开发商出的，这些居民一分钱不花，就获得了即使对于城市的其他普通居民来说也非常巨大的一笔财产。

       其次，开发商的也是获益的。在改造前后，开发商需要出包括征拆在内的成本，他们卖掉的房子和未来可能卖掉的房子加起来，减去成本，获得的总利润将近1000多亿，当然这取决最后房价是多少。所以，开发商在这些项目里面获得了暴利。

那这钱是谁出的呢？我们再看看政府。政府在城市更新改造里一共得到了将近300多亿的收入，主要是城市土地出让、住房出让带来的增值税，所以土地出让的钱虽然主要给了开发商，但是政府收上来的增值税，以及交易过程中的税收，大概也有300亿。从表面上看，这样的城中村改造所有人都赚钱，所以这种模式在珠三角基本上都覆盖了。

                                                                    赵燕菁

       02  容积率透支“陷阱”

       容积率透支的宏观后果是什么？首先，不动产会失去流动性。股票卖得越多，到一定程度后，它就会失去流动性，所有的收益全被稀释掉了。所以城市每卖一块地，都是在稀释所有以前买房子的人的资产价值；其次，以不动产抵押的债务会出现违约。地方政府为什么欠这么多债？因为地方政府创造了巨大的资产，银行都以为能还上钱，结果现在地没人要了，地方政府就还不了钱了；第三，依赖卖地收入的政府也无法融资了。大家千万不要以为地方政府融资是靠财政，财政在地方政府里基本上都是平衡预算，没有几个政府有净收益，很多政府甚至是负收益；最后，所有市场主体资产负债表都会受损。所有在交易的房地产会给处于存量的房地产定价，交易的房产价格下降，人们的房产资产也会下降，所有人的资产负债表也都会萎缩，这就是我们目前的困境。

       讲一个实际的例子，之前昆明市委书记仇和跑到广东考察，发现大冲村改造能赚钱，所以当时就大规模进行城中村改造。2015年3月18日城市改造停下来，当时纳入城市改造范围的项目是382个，实际批准的项目是257个，已经启动的项目是229个。项目只要一启动，就说明开始拆房子、开始借钱赔偿了，当时拿到开工许可手续的建筑面积有9618.19万平米，实际进入市场的建筑面积是7477万平米，加起来相当于昆明主城区十年的商品房。可想而知，基本上房子就没人要了，最后的结果大家也知道了。只要房子卖不出去，政府的财务成本就迅速累积，根本没有还的可能，改成保障房也不可能，最后就只是巨大社会财富的损失。如果采用增容模式为城市更新融资，很多城市都会步昆明的后尘。

       从财务角度看，为什么增容模式不可持续？第一点，资产负债表是不可持续的。容积率为什么会值钱？是因为形成了巨大的资产。但是要知道，只要有资产，就要负债。资产负债表里的负债项全在政府这边，政府卖了地，就修路、修桥、修机场、修火车站，土地就一直在升值。升值以后形成巨大的资产，政府把资产卖掉，和开发商、原住民一起分了。政府负债更新没有形成资产，家庭资产升值却没有负债，这可能持续吗？表面上看，整个项目财务是平衡的，实际上却是政府向更新的主体转移财富，这就是为什么每次更新都有大量原住民暴富。 

       第二点，利润表也不平衡。改造完会增容，学校，医院和交通都会增加，政府还要再增加支出，所以改造完以后，政府不但成本都收不回来，征地拆迁成本还要摊到未来的70年里，公共服务还要摊销到每一年里，修的学校要折旧，医院要折旧，道路也要折旧，但是什么收益都没有。这就意味着下一届政府为了支持新增的容积率，要天天提供学校、医院等各种公共服务，一分钱收不到。因为我们国家是没有财产税的，这些房子全是财政负担，它不会增加政府收益，所以它的利润表也不可持续，这就是为什么政府“越更新越穷”的原因。

       政府为什么喜欢增容？因为它是拉动政绩的“Easy Money”。其一，可以捕获GDP和建安税收。拆一个村子，重建一个村子，需要的钱很容易拉动GDP；其二，可以改善城市的“形象”。政绩写在政府工作报告里、写在财政局的报表里，人家根本看不见，特别是领导看不见，而更新后形象一改变了，效果立竿见影；其三，可以避开财政的“硬约束”，因为容积率是不用像财政预算那样审核的。

       03  实施可持续的城市更新

       所以正确的路径是什么？首先，资产负债表要分开。政府要改造基础设施，房子的改造就要个人业主出，这是一个基本的逻辑。另外，利润表也一定要平衡。改造完以后，只要有新增，就必须有新增的税收。当城市化从资本型增长阶段进入运营型增长阶段，资本缺口会迅速收敛，一般预算缺口会突然变大。未来的政府不是缺卖地资本，而是缺净收入，运营性的收入，所以未来的10年、20年以后，大家会发现政府突然变得没钱了，主要是财政预算会出现大的缺口。因为建设起来的基础设施都没有带来对应的现金流和税收增长，但是服务的支出迅速地增加。

        这个其实还是有成功经验的，就是喀什的旧城改造。不依赖房地产进行融资，动员居民自己拆、自己周转，觉得房子的哪个构件想留下来就自己留下来，政府也不赔偿。而且喀什很多年都没有基础设施，给水、排水、污水处理、电力设施都没有，所以当时中央出了一笔钱主要来修基础设施配套，当地政府就主要利用这个钱把很多以前的地道翻修了。原来房子全都是土坯的，都是危房，抗震都不达标，政府相当于提供了一个框架，等政府把基础修完以后，房子里的墙面装修等大部分支出都由居民来出。这就形成政府和私人合作的资产负债表，大家各自投资、各自更新。

       结果上，第一，无需卖地，避开了资产负债表陷阱。整个喀什改造不需要有房地产，房地产起伏不起伏，政府能不能卖出地无所谓，这两笔钱都不经过房地产市场。大家可以看喀什改造之前的面积，建筑面积是129万平方米，改造之后是127万平方米，还减了一点，这里面最关键就是没有增容。因为容积率没卖掉，所以政府等于是收入没有，支出也没有，算下来他们政府大概财政花了5.7个亿，改造面积的是1平方公里。大冲村是0.7平方公里，改造花了大概将近1000亿。原住民支出的成本，喀什造价比较低，大概是每平米1000多块，大冲村给原住民回迁的房子是每平米6万多块，造价肯定没有6万块钱，全是征地拆迁产权重置的成本。

        第二，不恶化预算。改造完了以后肯定要新增学校、医院，新增很多公共服务，肯定要增加预算。等于是改造的方式越多，预算就越恶化。我们可以看到，喀什改造完以后变成了一个五A级景区，这意味着它有现金流、有税收、有就业，改造完以后核心区店铺数量3290户，是改造前的4倍多，游客会带来很多新增的消费。实现直接就业超过9000人，间接就业近5万人，年均收入从2.4万变成了5.6万。就业比税收还重要，因为就业和维稳直接相关。

       最后说结论：城市更新是城市化的下半场。城市化的上半场已经结束了，下半场也不见得都是坏日子，关键是我们应该走哪条路。但是下半场有一个特点，它是一个淘汰赛：上半场所有的城市都扩张、都发展，只不过是发展得快和慢的区别；但下半场是有的城市活得非常好，有的城市会死掉。所以一定要选择正确的财务模式，如果每一次城市更新都欠一大笔债，拆了老百姓的房子，最后修不了，最后这个城市就会被城市更新给拖死。所以说，在城市化的下半场里，中国城市会出现第二次大分流，能否实现可持续的财务，决定了城市在淘汰赛中能否生存下来。