摘 要
在“去房地产化”的现实背景下,以往房地产导向的拆除重整式城中村改造模式不可持续,需探索融合产业发展和拆整结合的改造模式。基于对房地产导向的城中村改造模式的反思,提出当前城中村改造需转向“以地兴产”的产业导向逻辑。不同于房地产逻辑下的“大拆大建”,产业导向的城中村改造需探索“保留+改造+拆除”结合的改造模式,以“控制改造成本、聚焦产业发展、倡导混合用地、提升空间质量”为理念。以广州市长湴村改造方案为例,探索产业导向的利益统筹格局、面向产业需求的空间规划策略、以“村集体+国企”为核心的合作模式。
近3年房地产局势的转变从根本上动摇了以往房地产导向的城中村改造逻辑,当前城中村改造需要考虑产业发展的长远性。2021年中央颁布“三条红线”等金融调控政策后,房地产企业债务危机爆发,市场形势及底层运行逻辑产生深刻变化。2023年7月中共中央政治局会议作出“中国房地产市场供求关系发生重大变化”的判断,这动摇了依赖“土地出让”实现平衡的大拆大建式城中村改造模式。在2021年中央叫停“大拆大建”后,国务院常务会议于2023年7月审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》,明确提出“落实城市人民政府对资金平衡的主体责任”“积极创新改造模式,鼓励和支持民间资本参与”“在城中村改造中合理安排产业布局,引入优质产业项目,促进产业转型升级”“采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式”,指明了城中村改造的新方向。
自我国各地开展城中村改造实践以来,城中村改造模式受宏观经济发展阶段转变、城中村改造制度演化及地方政府角色选择的影响而不断演化。2010年后学者们开始提倡多元包容的共同治理模式,反思房地产导向下利益分配失衡和社会排斥等结果。基于土地产权的权益平衡、多主体间的利益协调和财务平衡始终是城中村改造得以实施的经济逻辑前提。在房地产局势的转变下,学界普遍认同城中村改造对资金平衡和资产运营较以往更具挑战性。回归“城市更新是推动空间升级以满足公共产品消费者新需求”的本质,本文提出新阶段的城中村改造逻辑需由以房地产增值为目的的房地产导向,向以满足产业发展需求为目标的产业导向转变。
我国珠三角地区在快速城镇化中形成了大量非正式移民聚居区——“城中村”。2008年广东省启动“三旧”(旧城、旧厂、旧村)改造,各城市开始探索多样化更新模式,其中广州、深圳、东莞、佛山等城市获得2024年全国首批城中村改造专项借款,是国家超大特大城市城中村改造的重点地区。广州市早在1999年就开始谋划旧村改造,广州市人民政府在城中村改造中的角色类型经历了主导者、监管者和运营者的多次转变。地处广州市天河区五山高校区北部的长湴村,在近30年的城市拓展中逐渐被城市建成区包围,当前存在土地利用低效及业态低端等问题,面临资金平衡难、村居面积大等城中村改造普遍存在的挑战。广州市推出的“国企做地”模式以及村庄临近科教资源的区位优势,为长湴村城中村改造提供了机遇。
本文对房地产导向的广州市城中村改造模式进行反思,分析当前城中村改造由房地产导向转向产业导向的趋势,提出“利益统筹+规划引领+多元合作”的城中村改造技术路径,以长湴村改造方案为实证案例展开探讨。
1 由房地产导向转向产业导向的城中村改造趋势
在房地产繁荣的近20年间,制造行业的转型支撑了我国由“世界工厂”向“智造强国”转变。然而,21世纪初的城中村改造在城乡二元土地制度下释放了宅基地再资本化的红利,形成了对房地产发展模式的路径依赖,在改造中挤占了制造产业空间。在近5年“去房地产化”的趋势下,超大城市政府对空间改造的重心开始由房地产业转向战略性新兴产业。
1.1 房地产导向的城中村改造历史与问题
2009年广东省推进“三旧”改造政策,将原来由政府垄断的土地一级市场中的土地增值收益与土地原业主、开发商共享,这种政府放权让利的形式促成了以房地产为导向的开发模式。在房地产行业高速发展的影响下,居民的财产权意识日益强化,尤其是2003年《中华人民共和国物权法》的出台,使得城市拆迁难度大、补偿标准高。出于对开发商融资的依赖,政府给予村集体和开发商拆迁谈判的权利,为促成协议的达成,突破容积率的情况屡见不鲜,政府凭借较少的行政干预调动了包括土地业主和房地产商在内的各群体的积极性。2009~2017年,广州市80%的城市更新项目均属于房地产开发项目。
2007年的猎德村改造是广州市引入市场参与开发改造的先例,该阶段政府对村集体采取让利态度①,整体抬高了城中村改造的市场成本。在对村集体高补偿要求的默许下,开发商向政府索求高容积率的住宅开发权。“拆建比”成为判断旧村全面改造难易程度的关键因素,但不可忽视的是,未来房价高涨是这种全面拆除模式得以实施的前提。
政府暂时的放权让利虽然可助推部分城中村改造,但是对城市的整体可持续发展造成一系列问题:一是城中村改造缺乏整体统筹,无差别、普遍性地任由城中村改造②,导致现实中“吃肉留骨头”及空间零碎化的现象加剧,大规模的土地供应将引发资产整体下跌的烂账风险;二是改造后工业空间减少而居住空间增加,导致政府的产业税收流失而运营成本增加;三是政府将土地出让收益让渡给村集体和开发商③,导致公共利益受损;四是引发社会不公问题,村民和开发商寻求空间“增容”及“功能转变”实质上是为了获得公共财富的转移,导致流动人口等弱势群体“失声”、贫富差距拉大等现象出现。
1.2 从房地产导向到产业导向的城中村改造逻辑转向
在房地产下行和产业创新转型的历史阶段,珠三角地区的城市政府基于对“退二进三”的反思,逐步意识到工业用地对促进产业发展和统筹村庄改造的重要意义,并开始强化政府对集体经营性建设用地的控制。佛山市(2015年)、广州市(2018年)、东莞市(2020年)等相继推出村级工业园整治提升计划,推动工业用地的全面摸查和拆除整治。深圳市(2018年)、东莞市(2018年)、广州市(2020年)先行划定城市工业控制线,保障工业用地规模总量,避免房地产开发侵蚀工业用地。佛山市南海区人民政府出台“工改居”项目应与“工改工”项目联动改造的政策要求,对房地产商提出兼顾工业用地改造的要求④。同时,城市政府开始主导工业用地土地整备和“工改工”项目,如广州市采取“应储尽储”模式、佛山市南海区提出针对集体经营性建设用地的“土地整备”模式、东莞市以市级政府力量推动“现代化产业园”实施等。
2021年“三条红线”金融调控政策实施后,房地产企业出现大规模的债务恶化,广州市人民政府顺势强化国企控制,意图控制土地一级市场并发展战略性新兴产业。同年广州市人民政府开始引导效益不达标的企业退出,引入具有产业导入能力(非房地产业)的企业合作,鼓励市属和区属国企参与城中村改造⑤。2023年广州市人民政府借鉴杭州市经验推出“国企做地”模式⑥。该模式体现了广州市人民政府强化土地开发控制、调动国企融资、降低补偿成本、为政府提供土地储备用地以落实产业用地⑦和公益性用地的意图。
不同于房地产导向的城中村改造“以地生财”,追求“一次性卖地卖方收益”(图1-a),产业导向的城中村改造遵循“以地兴产”逻辑(图1-b),追求长期产业经营的效益反馈。在房地产预期下降、资本转向创新产业投资的宏观环境下,村集体、房地产商和其他市场资本对土地开发的短期收益预期已有所下降,而政府、国企和创投机构开辟的“以产业空间和创投资金投资产业发展”的存量开发模式得以实施。政府和村集体围绕土地经营的长期利益寻求发展合作。对于人口、金融、研发等要素相对集聚的超大城市城中村来说,可尝试探索“创新街巷”等空间。
图1 房地产导向与产业导向的城中村改造中各主体利益关系的转变
2 产业导向的城中村改造价值理念与技术路径
2.1 价值理念
2.1.1 控制改造成本
在居住地块融资相对困难的当下,改造的关键是控制改造成本。全面拆除模式的改造成本相对较高,复建安置地块建设完工时间较长,具有较大的风险和不确定性。集体经营性建设物业改造的交易成本较村集体宅基地更低,因而可以考虑“宅基地+集体经营性建设用地”的联动改造。考虑到当前开发商财务的“脆弱性”,统筹主体尤其要谨慎考虑现实利益格局,以及改造实施的必要性和改造风险,协调不同类型用地“保留+改造+拆除”的比例,探索“低改造成本—高空间效益”的实施可能。
2.1.2 聚焦产业发展
区别于房地产导向的城中村改造在实施后几乎无生产空间的状况,产业导向的城中村改造需立足区域产业发展需求,以保障战略性新兴产业空间及地区功能协调为前提,通过改造提供满足未来产业需求的空间产品,力图实现产业与空间相互促进的良性循环。例如,对于超大城市中位于高校及科研企业集聚地区的城中村,可提供满足高校科研成果转化不同阶段和规模类型需求的空间,综合设置孵化器、加速器等空间载体,联动产学研资源。
2.1.3 倡导混合用地
超大城市的城中村集聚了村民、流动人口、新市民等多种身份的人群,具有休闲、居住、生产、贸易等空间活动需求。在保障产业用地发展的前提下,城中村改造倡导用地混合与功能复合,以兼顾城市包容、社会活力、利益平衡与创新生态。例如:提供廉租房、青年公寓、家庭公寓等居住空间选择,探索底层商业与上层居住的空间混合利用;发挥城市设计的专业优势,综合运用“保留+改造+拆除”改造模式,优化空间的联通、功能的分区与混合、空间分时段利用、公共与私密的边界过渡等。
2.1.4 提升空间质量
城市规划起源于对公共卫生和住房问题的关注,超大城市城中村改造的初衷是满足个体对物质空间环境最基本的安全需求。产业导向的城中村改造倡导利用产业空间再开发撬动社会资本,提供滚动资金,反哺于旧村改造和空间整治,促进城中村空间达到消防、卫生、日照采光等方面的基本标准,实现“非正规”空间“正规化”。
2.2 技术路径
产业导向的城中村改造需要战略引领和多维统筹,要对“厂居田”多种地类进行整体性的空间重构,综合运用“保留+改造+拆除”改造模式,形成兼顾产业发展和改造资金平衡的整村统筹模式,实现多元主体之间、短期和长期之间的发展平衡。基于此,本文提出“利益统筹+规划引领+多元合作”的城中村改造技术路径(图2)。
图2 产业导向的城中村改造技术路径
2.2.1 利益统筹:综合运用“保留+改造+拆除”改造模式,协调土地权益
利益统筹,即在改造方案中通过规划编制和制定利益分配规则,统筹改造中的成本收益和权益分配。由于城中村改造涉及多产权主体和多类型空间的整合,需解决“哪里留、哪里改、哪里拆”,以及短期和长期成本收益平衡、各主体权益分配、功能和容积率调整、土地归宗和置换等问题。因此,要统筹好规划与利益,充分结合市地重划、整村统筹和土地整备思路,展开多类型平衡方案的推敲比较。
城中村改造应以整村空间结构和公共服务供给优化为重点,由村经济联合社统筹村小组利益,通过制定以地入股、物业代管等统筹机制,与政府和市场形成合作。例如,村经济联合社先将集体土地出租给政府,由政府搭建开发平台进行整备改造,待土地租期期满后,集体土地及附属物业的各项权利需返还给村经济联合社。这一模式通过街道公共资产的深度参与,撬动了民营资本,实现了公共资金与民营资金的合作共赢。
2.2.2 规划引领:面向产业需求,构建“总体规划+城市设计”的规划体系
城中村改造应以规划为引领,以产业空间供给为目标,落实未来战略性产业区域,通过提供满足未来产业需求的空间产品,激发地区城市活力和空间价值。从体系传导来看,上层次政府需要落实地区未来产业发展方向和意图,在片区规划方案编制过程中,规划师应研判区域产业优势和发展方向,构建适应于未来需求的地区产业生态。在城中村改造中,规划是利益相关者形成共识的平台,城市设计工具可以更精细化地呈现未来三维空间组织优化的可能性。实现“保留+改造+拆除”结合的改造,需要构建“总体规划+城市设计”的规划体系,综合提出适应于“整体+局部”以及不同尺度的空间优化策略。可以利用城市设计工具开拓不同尺度的空间优化思路,首先疏通关键性的高等级道路,保障符合特定产业需求的产业载体;其次局部疏通交通和生态等功能的线性廊道,打通关键节点空间,“针灸式”地改造保留空间。
2.2.3 多元合作:实现多模式协同与多主体参与
城市更新需要综合实现多主体参与、多方利益平衡和多模式协同。对于涉及大规模土地整备的拆除类项目,采用“国企做地”模式,由政府进行土地征收和储备,项目类型以重要交通设施和产业类项目为主;对于改造类项目,主要对现有建筑和基础设施进行更新与升级,如重点站点设施周边的地区可结合改造推进的难易度及产权情况,适度引入企业资金和技术力量进行合作开发;对于保留类项目,应尊重土地产权和社区意愿,由政府提供必要的技术支持和政策引导,由村庄或社区自主进行保护和更新。
在整个更新过程中,需要政府、企业和社区等多方主体共同参与,建立合作机制。政府在公共服务设施和市政设施等方面进行统筹规划,市场主体通过开发建设实现经济效益与社会效益的平衡,社区则积极参与规划和实施,确保各方利益得到平衡。同时,构建“公私联盟”的整备主体,初步划定整备范围,实现主体协同。通过“国企开发建设、村集体资产参股”的新模式,拓宽集体经济多元化经营路径,实现村集体发展的自主化和产业投资化。
3 广州市长湴村改造实践
在当前国家强调加快发展新质生产力的机遇下,上位规划⑧将长湴村及其周边高校和科研院所的范围规划为环五山创新策源区,列为广州市实施“国企做地”模式的四大旧改片区之一,并在长湴村内新增规划快速路,向东联通智慧城核心区和广州科学城(图3)。