城市更新，重塑中心城区经济活力！

中心城区的衰退，正逐渐成为拖累城市经济发展的新问题。

在国内，许多中心城区面临着人口负增长的压力，例如北京西城区在2015至2022年间减少了21万居民，上海静安区在2016至2023年期间也减少了12.75万人。天津红桥区、重庆渝中区以及苏州姑苏区也在近几年内经历了不同程度的人口流失。根据赛迪顾问的研究数据显示，2022年全国373个中心城区的GDP平均增速仅为2.36%，而社会消费品零售总额的增速均值则出现了-1.51%的下降。

放眼全球，进入后工业时代，发达国家的城市经历了从中心向外扩张，到再次向中心聚集的「再城市化」过程。然而，这一过程中，不少城市的中心城区遭遇了经济与人口「空心化」困境。

以美国为例，2000年至2010年间，纽约曼哈顿区的人口增长率仅为4.5%，相比之下，布鲁克林区和皇后区的增长率分别达到了12.8%和11.1%。底特律的情况更为严峻，失业率飙升至19.9%，城区人口更是减少了超过四分之一。在日本，名古屋老城区的房屋空置率接近20%。

中心城区衰退，是城市扩张、去工业化、人口老龄化、配套基础设施老化等因素，叠加形成的系统性问题。全球各国都在探索解决方式，特别是我国，已经形成了两大驱动力，正在全面推动中心城区再次崛起。

我国的城市化进程相对工业化而言显得滞后，城市化率与工业化率的比例为1.7，低于世界平均值2.0和七国集团的3.4。这种不平衡导致了净出口占GDP比重过高，进而引发了「内需不足」的问题。因此，提升城镇化率已成为解决这一问题的关键战略。

去年8月国新办发布会上，时任国家发展和改革委副主任的郑备提到，我国城镇化率每提高1个百分点，每年就能新增2000多亿的消费需求。国务院发布的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，经过5年努力，要把常住人口城镇化率提升到接近70%，更好地支撑经济社会高质量发展。《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》也指出，到2035年我国常住人口城镇化率要达到75%，这与发达经济体75%到90%的城镇化率相比，仍有较大的提升空间。

也就是说，通过提升城镇化率，促进人口和资源向城市集中产生规模效应，释放消费需求，成为时代赋予城市的新使命。

在提升城市化率的同时，国土空间规划划定的「三区三线」，给城市摊大饼式的发展戴上了「紧箍咒」。这意味着城市向外扩张的空间被锁死，要想提升城镇化率，就得挖掘城市的存量，存量的挖掘来自城市更新，而城市更新的核心就在中心城区。

而且，城市更新是拉动内需的有效手段，有政策和资金的支持。截至去年7月，全国400多座城市的更新项目多达6.6万个，总投资超过2.6万亿。2024年底的中央经济工作会议把「加力实施城中村和危旧房改造」列为2025年房地产领域的重要任务，计划新增100万套城中村改造和危旧房改造，「白名单」项目的信贷规模增加到4万亿元。今年首次国常会上，城市更新又成了政策重点。

这里请注意，城市更新是城区崛起的机遇，是没错，但多数城市还在忙着房地产去库存，城市更新决不能变成在「旧库存」上又加「新库存」，毕竟更新建设的信贷是要还的。

那怎么避免更新成为「新库存」呢？得从解决关键问题入手。中心城区的问题能列一长串，但很多问题和衰退只有相关性，并非因果关系。真正的关键在于产业转型导致经济衰退，经济衰退引发人口流失，人口流失又让城区失去活力引发的链式反应。也就是说，城市更新的目标是城区经济发展和人口增加，决不能为了更新而更新。

英国伯明翰就是反面典型，其中心城区振兴，花了20亿英镑用于商业节点建设，但市民深陷高失业率、低收入的处境并未改善。

伯明翰又花7.8亿英镑办大型活动和赛事来拉人气，也确实产生了「网红效应」，但并未能形成产业落地，也未能增加稳定的定居人群，导致城市内需增长不足，投资回报严重失衡。2023年，伯明翰市政府宣布该市「事实上已经破产」，将停止所有新的开支。

再强调一次——城市更新是中心城区解决核心问题的手段，而不是结果，决不能「头疼医头，脚疼医脚」。为确保城区更新的「功效」，城市先要制定好更新的核心原则，这其中有3大原则需要格外重视。

产业变迁是中心城区衰退的根源。中心城区在发展过程中，面临很多转型升级的抉择，比如制造业要不要全面「腾笼换鸟」？是转向高端制造，还是发展服务业？是主打旅游，还是搞文创？在做决定之前，中心城区得从两个视角审视。

一方面，我们已经进入服务与消费主导经济的时代。就像徐远在《从工业化到城市化》一书中提到的，2013年之后，以服务和消费为主要优势的大城市，发展速度超过了以工业生产和投资为主要优势的中小城市，成为我国经济增长的新动能，这标志着服务与消费主导经济的时代的来临。

另一方面，中国制造业凭借规模优势，在全球的地位越来越高，是数量和质量的「双冠」。

至去年11月，中国制造业占全球总产值的比重达到31.6%，联合国发布的《工业化的未来》报告预测，到2030年，这个占比将提升至45%。历史上，只有工业革命时期的英国和二战后的美国，在制造业上达到过这么高的主导地位。你看广州、深圳，还有成都、苏州，以及武汉、长沙等城市，都纷纷提出「制造强市」「产业强市」「产业第一」的发展方向。

也就是说，对于城市长远发展，二产和三产是两个核心「引擎」，缺一不可。因此，中心城区不能搞一刀切式的「极端」转型，「主动」脱离城市整体发展需求，而是要坚定不移地优先发展产业。

至于更侧重制造业还是服务业，得根据城市自身的产业基础和特点来判断。这就引出第一条原则——因地制宜的产业更新。

中心城区产业更新的目的是稳定经济发展、提高就业率、增加居民收入、吸引人口流入。要做到这一点，得先找准自身特点和优势。

▍旧产业的升维

目前，越来越多的城市开始重视挖掘「旧产能」的新潜能。《伦敦规划2021》提出了「工业建筑面积零减量」的策略；欧盟倡导各成员国发展「生产型城市」，在市区保留更多制造业空间，促进产业多元化，稳定老城区就业岗位，形成可循环的经济结构。

比如维也纳老城区的Manner巧克力工厂，有100多年历史。随着城区发展和企业扩大生产的需求，面临「去留」抉择，最后他选择留下来，启动了厂区更新改造。改造采用「垂直工厂」的理念，通过「增高」多了几万平米的生产空间。
更新后的厂区不仅有现代化生产设施和智能仓储系统，提升了生产物流效率，还降低了老城交通压力。改造后的厂区，还融合了博物馆和商业功能，开展工业旅游。这一改造，既留住了原有产业，增加了大量就业岗位，又提升了老城区的品牌形象，一举两得。

后来日本迎来了「逝去的二十年」，很多町工厂倒闭，剩下的大多搬到新建的「京滨岛」上。大田区借助城市更新，保留了部分核心的「专精特新」町工厂，作为老城区的核心竞争力。像大森町站和梅屋敷站之间的高架铁路下空间，就被改造成制造业综合区，聚集着以精密加工为主的工厂。这些工厂还为居民提供交流、体验、休闲功能，他们已融入社区，为制造业提供岗位和挖掘人才。

▍新产业融入老城

简・雅各布斯在《城市经济》里说过，城市经济发展的根源在于不断产生新工作、新产品、新服务。因此，新产业是各个城市都追求的目标，这也催生了城市外围的产业园区和新城。同时，也给老城区带来了新机遇，科技创新回归老城已成为趋势。

众所周知，现在科技创新依赖多学科、跨学科的交流合作，人们之间的连接次数决定了创新的数量和质量。老城区在空间开放性和人口密度上有很大优势，像纽约的「硅巷」、伦敦的「硅环岛」、洛杉矶的「硅滩」等科技创新区，都是在中心城区更新过程中形成的。不过，并不是说是个老城区就能成为创新中心，关键还得看创新与外围产业区的关联度够不够强。

比如波士顿，曾经是美国IT产业中心之一，后来转型发展生命科学产业。在转型过程中，通过城区肯德尔广场的更新，形成了生命科学的创新研发中心，聚集了超过250家生物技术公司，其中80%是初创企业。

城市外围128公路沿线的IT产业园区，则升级成为生命科学相关制造区，像科研仪器制造企业赛默飞、日本电子、德国卡尔蔡司等都在这里设厂。

波士顿的生命科学产业并没有追求全产业链覆盖，而是专注于上游的研发和测试环节，生物制造环节主要放在爱尔兰、亚洲等地完成。还有荷兰的埃因霍温，这里诞生了光刻机巨头阿斯麦（ASML），被福布斯杂志称为「全世界最具创新精神的城市，世界级的创意硅谷」。为了保持全球科技竞争力，埃因霍温联合周边21座城市建立了「智慧港」技术合作区，设立了产业扶持基金，帮助周边制造企业转型升级。

比如飞利浦Strijp-S厂区，改造成综合型创新活力枢纽，涵盖科创、设计、创意、教育、娱乐等多种功能，吸引了飞利浦、博世、吉布森、亚马逊等企业入驻。Strijp-S还成为热门旅游目的地，每年平均有超过130万游客到访。

像部分区域的夜间照明更新，就成了飞利浦智慧照明系统的应用实验区；老城内以夜生活闻名的Stratumseind区域，则是干预人们夜间暴力行为的测试区，有智能光照设备随时改变街道灯光氛围，还有声音相机让管理者能提前察觉「暴力的声音」。

2. 利好服务的更新策略

服务业的发展需要精心培育，在具体方面还不明朗的情况下，中心城区可以借助城市更新，制定有利于服务业发展的更新策略，实现从培育到突破。

▍机制更新，激活服务业

城市政府在城市更新中能发挥很大作用，但服务业的发展得靠企业和社会，特别是民营经济来主导。所以，在制定中心城区更新策略时，要同步制定面向企业和社会资源的更新机制，吸引他们积极参与，推动服务业发展。这里给大家介绍3种机制——

权益剥离机制：国际上比较常见的是权益剥离机制，就是把「所有权」「管理权」「使用权」分开，引入专业团队运营，实现有效管理和效益平衡。

比如伦敦西区的特拉法加广场和莱斯特广场的更新，特拉法加广场引入专业管理运营团队后，增设了咖啡馆、座椅等步行友好的休憩设施，成了以广场为核心的历史建筑游览区，商业运营还让广场能举办大型活动。