万亿级城市更新背后：钱从哪来？地怎么改？楼市能靠这个翻身吗？

▲5月20日，国新办专门召开了解读这份文件的新闻发布会，住建部、自然资源部、国家发改委、财政部、金融监管总局这五个中央部门悉数出席，图源：CCTV

城市更新，简单来说，就是对城市中老旧楼房、厂房、基础设施等进行更新改造，尤其是那些使用年限长、老化严重、失修磨损的区域。

早在 2021 年，中央首次提出实施城市更新行动，批复北京、重庆等 21 个城市作为试点。

随后，上海、天津、宁波等城市也相继发布相关方案。

如今中央发布新文件，意味着中央认为这些试点搞得还不错，所以要在全国范围内大规模推广了。要推动一项房地产政策的实施，离不开制度、土地和资金三个核心要素。

下面我们一个个来说。

先说制度

对比2015年的“棚改”，这次城市更新最大的变化就是中央放权，地方自主！

过去，棚改要符合“三规划一计划”，流程繁琐，拖慢进度。

而这次，直接砍成“两规划”，即国土空间规划+城市体检评估，地方自己定方案，灵活调整。

这意味着什么？

这一调整带来两大重要变化：

一是放权与灵活，地方政府在制定专项规划时有更大自主性，不再受过多上级规定限制。

二是更加高效，简化流程降低了协调成本和制度博弈，城市更新项目实施速度得以加快。

这些转变背后，就是中央希望通过给予地方更大的自主权和简化流程，来促进各个城市加码加力，快速进行城市更新。总之，比较着急。

再说土地

以前的城市更新，最头疼的就是土地问题：

• 规划刚性约束导致用地性质、容积率等与更新需求不匹配，地块碎片化严重。

• 产权复杂，国有与集体土地交织，权属不清，工业用地转性成本高。
  
  
• 传统 “招拍挂” 方式不适用于城市更新项目，土地增值收益分配机制不完善。

但这次，新政直接“破局”：

• 允许调整规划，地方可通过法定程序变更土地性质、容积率等，并建立 “正负面清单”，为土地精细化运营提供空间。
  

• 推行土地混合利用与功能兼容，打破单一用途限制，同一地块可兼容商业、办公、住宅等多种功能，甚至地上地下土地性质可不同。

• 盘活存量用地，地方政府可回收闲置土地用于保障房、产业园或公共设施建设，鼓励原产权人自行改造或引入社会资本合作开发。

• 优化地价政策，土地变更性质产生的增值部分，出让金计费规则赋予地方更大自主性。

这些举措将有效激活土地要素，为城市更新提供坚实支撑。

▲图源：CCTV

最后谈钱

2015年棚改，玩的是“金融魔术”，即央行PSL放水→地方拆迁融资→房企高价拿地→房价暴涨，形成闭环。

但这一轮城市更新，资金逻辑截然不同：

• 财政主导，超长期国债、中央财政补贴、地方专项债及城中村改造专项贷款构成资金主力，更强调“政府主导、民生优先”。

•  社会资本参与：PPP模式、REITs、资产证券化，吸引市场资金。

问题来了：

• 大城市不差钱，但中小城市可能“钱不够用”。

• 房企参与度低，因为改造老旧小区、街区，利润空间小，开发商没兴趣。

所以，别指望城市更新能“救楼市”——它根本就不是干这个的！

▲图源：CCTV

那么，这一轮城市更新能否带动楼市行情？

答案是否定的。

棚改主要以拆为主，能够搅动金融投放、土地财政、房地产开发等环节，形成 “从金融到土地到楼盘再到购买” 的逻辑闭环，对楼市有直接刺激作用。

反观城市更新，无论是老旧小区整治改造（无需房企参与），还是老旧街区、厂区的功能转换与业态升级（房企缺乏相关能力），都与传统房地产开发模式不同。

我们看一组数据就明白了：

截止到2024年底，全国累计开工改造老旧小区28万个，惠及居民4800万户、超过1.2亿人。

〔住建部副部长秦海翔，国新办发布会，2025/5/20〕

▲图源：CCTV

在楼市陷入低谷期的这三四年，开工改造28万个老旧小区，已经是非常庞大的一个数字了，但它有托举楼市的功效吗？几乎没有。

所以，这一轮的城市更新，其目的并不是为了提振楼市，最大的目的其实是惠民，让老百姓有获得感。同时，政府主导的巨量投资也可以带动GDP增长。