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改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，取得了举世瞩目的成就。2024年我国常住人口城镇化率达67.0%，从国际经验和城市发展规律来看，我国城市发展已经进入存量提升为主的新阶段。随着我国城镇化进入下半场，城市更新已成为转变城市发展建设方式、提升城市品质、激活内需动能的核心战略。
Part 1. 城市更新是推动城市高质量发展的必然选择
2019年12月，中央经济工作会议首次将“城市更新”作为国家政策提出，标志着其正式进入国家战略层面。2021年，“实施城市更新行动”被写入政府工作报告和“十四五”规划，成为新型城镇化建设的核心内容。同年，住房和城乡建设部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确城市更新应坚持“留改拆”并举，严格控制大规模拆除、增建和搬迁，强调保护城市记忆和历史文化。党的二十大明确提出实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市。此时，我国城镇化进程进入下半场，传统的大规模开发模式已难以为继，城市更新成为推动城市高质量发展的必然选择。
2022年，住房和城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，在北京等21个城市（区）开展试点，探索城市更新的工作机制、实施模式和配套政策。试点工作的开展为城市更新积累了宝贵经验，也为后续政策的完善提供了实践依据。经过试点阶段的探索，2023年住房和城乡建设部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》，强调城市体检先行，编制专项规划和年度计划，强化精细化城市设计引导，创新可持续实施模式。同年，自然资源部办公厅印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，提出优化规划管控工具、丰富土地配置方式等政策，支持城市更新。此外，国务院办公厅发布《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，明确城中村改造的总体要求、重点任务和支持政策。政策的重点转向细化和完善，通过强化规划引领、优化土地政策、推进城中村改造等措施，全面推动城市更新工作。
2024年，财政部、住房和城乡建设部发布《关于开展城市更新示范工作的通知》，决定支持部分城市开展城市更新示范工作，中央财政给予定额补助，重点支持城市基础设施更新改造。同年，国家发展改革委、住房城乡建设部发布《关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》，明确中央预算内投资将用于城镇老旧小区改造配套设施建设项目。重点通过财政支持，解决城市更新的资金瓶颈，推动城市基础设施的更新改造。
Part 2. 城市更新“路线图”发布，从“有没有”转向“好不好”
当前，随着城市发展从大规模增量建设转向存量提质改造和增量结构调整并重，我国进入了城市更新的重要时期，人民群众的需要从“有没有”转向“好不好”。
近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，这是首次以党中央、国务院名义印发的城市更新指导性文件，明确了到2030年的主要目标和八项主要任务，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。
其中，在建设内容方面，为打造好房子，新增“一项目两方案”（征收补偿与资金平衡方案）要求，优先消除危房、消防隐患打造。为打造“好小区、好社区”服务社区居民，首次将“完整社区建设”列为行动内容，要求新增助餐、托育、养老设施。强调活化利用，打造“好城区”，新增“保护传承城市历史文化”专项任务，明确禁止以危房名义拆除历史街区，要求建立“修缮责任清单”和“以用促保”机制，从单纯保护转向功能活化；新增“老旧厂区、低效楼宇功能转换”任务，要求通过“大片区统筹”植入新业态，以系统角度考虑，强调历史街区保护与消费场景融合，从单体改造转向片区联动。建设过程方面，首次将BIM技术应用写入政策，并强制要求改造项目同步实施节能改造。住建部已启动智能建造产业体系建设，推动机器人施工技术应用。
保障措施方面，从资金来源来看，首次提出“鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅”，并明确产权人可通过协议方式整合资源、申请政府补贴。居民众筹改造资金，政府按比例配套奖励，形成“政府+居民”共担的新模式。并且首次提出将城市更新项目纳入基础设施REITs试点，支持发行专项债撬动社会资本。从体制机制来看，《意见》构建了“体检—规划—实施—运营”全链条机制，强调“无体检不更新”的精准施策；后期运营要求项目完成后引入专业运营主体，建立维护基金，避免“改造—衰败—再改造”循环；土地政策也进一步突破，允许零星地块协议出让、临时改变建筑功能，支持“边角地”联动开发。
Part 3. 政策支持与市场需求激活城市更新万亿级新赛道
中央财政支持推动城市更新项目建设加速。6月13日，国务院常务会议提出，要扎实有力推进“好房子”建设，纳入城市更新机制加强工作统筹，在规划、土地、财政、金融等方面予以政策支持。同时，发改委下达中央预算内投资城市更新专项 800 亿元，支持各地城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等项目建设，涉及居民户数约 550 万户、受益人数约 1700 万人。此前，围绕推进新型城镇化战略，提升城市安全韧性水平，已通过“两重”建设安排 2025 年超长期特别国债 1350 亿元，支持各地建设改造城市燃气、排水、供水、供热等地下管网约 14.8 万公里。随着发改委统筹相关渠道资金，积极支持城市更新有关项目的建设，预计后续城市更新项目建设有望提速。
城市更新催生万亿级规模的市场商机。据中研普华产业研究院报告，2025年中国城市更新市场规模预计突破8.6万亿元，同比增长18.3%。到2030年，城市更新有望成为10万亿元级别的超级市场。对企业而言，从老旧小区改造到城中村升级，从工业遗址转型到智慧城市建设，每个细分领域都蕴藏着无限商机。如工业遗产活化利用作为《关于持续推进城市更新行动的意见》中新增内容，也将成为下一个风口。文件对用地开发指标做出调整，将工业用地容积率上限提升至4.0，释放大量产业空间，将带来千亿级综合服务市场，房地产企业角色从开发商转向服务运营商。
民生服务需求进一步扩大带来就业与消费新机遇。《关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出 15分钟生活圈内必须配置养老、托育设施，老旧小区改造需同步规划适老化、适儿化设施，据住建部测算，全国需新增社区养老设施23万处、托育机构18万家。这一方面投资规模巨大，符合条件的项目也将获得中央财政、超长期特别国债、地方政府专项债支持，还有社区养老设施REITs等创新模式支持，这一领域支持力度较大。随着设施建设推进，后期运营成为新增长点，社区嵌入式服务、智能养老平台等多元化服务支持不同的养老场景需求，将拓展新的就业机会与消费机会。此外，《关于持续推进城市更新行动的意见》提出“动态补贴机制”，根据服务人次调整补贴，进一步提高项目落地可能性。
