何为高质量的城市更新之初步探析

自去年年底中央经济工作会议以来，在十四五的最后一年，大力、加力、持续实施城市更新，被中央反复提及和强调，市场对城市更新也特别期待。特别是，最近短短的两个来月，城市更新的地位似乎又得到了提升和强化：2025年5月2日出台的中央两办《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称“中央两办意见”）将城市更新定位为推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的“重要举措”；而2025年7月15日，规格更高的中央城市工作会议，又将城市更新升格为实现城市多元目标、承载城市高质量发展主题、践行城市内涵式发展主线的“重要抓手”，并首次明确要求“高质量开展城市更新”。

然而，鉴于：我国宏观经济长期稳定下滑，近年来又持续承压，量变可能已然催生质变；我国的城市发展，不充分、不平衡是基本现实和特点；不同于规模扩张时的新城新区建设，基于存量的城市更新本身具备系统性特别是复杂性；当前，我国的城市更新，既要还历史欠账，又承担着当下破困局、稳经济和未来高质量发展重任；如此等等。故此，无论怎么想象、幻想和高唱赞歌，城市更新都难掩“理想很丰满，现实很骨感”的窘境（参见本公众号7月6日《实操中，城市更新所面临问题、困难和挑战的初步概述》）；甚至，历史上即便是中央的决策部署和要求，往往也难以实现。如，2015年中央城市工作会议提出的“加快棚户区和危房改造，有序推进老旧住宅小区综合整治，力争到2020年基本完成现有城镇棚户区、城中村和危房改造”、2021年国家“十四五”规划部署的“基本完成大城市老旧厂区改造”任务等等，显然都没能实现。

我国2020年城市更新行动的提出以及过去几年的推进实施，既基于普世的城市发展阶段基本规律和城市更新自身具备复杂性等基本特点，更有我国特殊的历史背景、基本国情、阶段性逻辑、现实需求、治理特点和改革要求，但总体来看，推进恐怕并不理想，质量不高、可持续性不强是突出问题，大量项目陷于烂尾，不少项目艰难维继。特别是，2023年7月中央政治局会议明确，我国房地产市场供求关系已经发生重大变化并要求制定实施一揽子化债方案以后，市场化的城市更新几乎限于停滞状态，政府干、群众看、企业急的状况，可谓非常突出。

中央城市工作会议提出，城市工作要以城市更新为重要抓手，要高质量开展城市更新，并“走出一条中国特色城市现代化新路子”。然而，城市更新项目都难以落地，何谈城市更新的高质量、可持续？城市更新“抓手”不稳，中国特色城市现代化路子怎么走得通、走得顺、走得新？故此，学习、体会和交流何为高质量城市更新，显得非常必要和重要。

结合中央两办意见特别是中央城市工作会议最新的决策部署，笔者就何为高质量城市更新，框架性地初步思考和探析如下。

一、分类推进，聚焦城镇化率高、城市能级高和市场需求确定的城市，主要是大城市。

如上所述，发展不充分特别是不平衡，是我国的基本国情和社会矛盾的主要方面。从城镇化规律、城市更新需求，以及城市更新投资的安全性、有效性、可融性及代际特征等角度来看：一般城市的城市更新，可能主要突出政府主导的保安全、补短板、强弱项、惠民生，乃至治理城市病、解决历史遗留问题等等，并结合存量资源资产盘活及产业和人口真实需求，准确和循序渐进地进行有机和可持续更新，物业权利人也可以量力而行的自主更新；而城镇化率高、城市能级高、需求旺盛和确定的大城市，则是主动乃至超前进行城市更新的重点区域，但新阶段更应突出产业升级、人口聚集，切实构建产业升级、人口聚集、城镇化更新建设的良性互动机制。

撇开具体城市及其发展基础、趋势和特点，到处搞所谓城市更新行动、大量谋划城市更新项目，从而将行动异化为运动、将总体趋势异化为所谓雨露均沾的政策红利，可能是不现实和不理智的，将无异于猴子捞月。截至2024年底，我国的常住人口城镇化率是67%，问题是：有多少城市的城镇化率高于全国平均水平，并已经“转入存量提质增效为主的阶段”？具体城市的城市人口聚集和经济发展的趋势是向上还是向下？城市的根本诉求是快速发展，还是专注于对抱残守缺的城市进行更新？社会资本、产业资本、金融资本是否有判断能力？谁应该为历史和未来买单？如此等等，需要审慎思考。

毕竟，实事求是才是根本，因地制宜是基本原则。

二、坚持需求导向、项目化思维，补齐运营和产业短板，厚植支撑扩大深度和有效投资的项目底层资产，增强项目自身的独立性和内生增长性。

在扩大有效投资的背景下，中央两办意见在“加强支撑保障”部分，首先提出的是“创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制”。

我国在过去快速发展过程中存在很多问题，根本的是低效、无效投资太多，并导致债务负担沉重，经济结构失衡，以至于难以为继和风险暴露。故此，坚决防止低效无效投资，杜绝搞“花架子”，不搞劳民伤财的“面子工程”“形象工程”，不盲目跟风投资，从而扩大有效益的投资、激发有潜能的消费，以切实全方位扩大内需，并保障投资的效益和安全性，成为关键和基本导向。

从项目的角度来说，有效投资就是有真实、稳定、可预期、可衡量市场需求的投资，就是有资源、有条件和有可行性的投资，就是关注运营、产业及资产证券化等并持续创造价值的投资。具体到城市更新项目，值得关注的是：首先，直接利益相关方的主观诉求，并不是能为投资买单的市场需求，应量力而行地予以取舍，以避免项目过载；其次，项目前期工作也罢、城市体检规划也罢，目的不仅仅是发现问题、明晰更新诉求，更重要的是盘点和挖掘更新资源资产，必要时进行资源资产的配置或者补偿（参见本公众号7月11日《公共资源资产的配置/补偿机制创新和完善或是城市更新项目经济可行、可融及可持续的重要保障》一文）。尤其值得关注的是，新阶段内涵式发展战略取向和扩大有效投资的高质量发展导向，已然彻底改变了城市更新项目的既往逻辑，新逻辑的基本内涵包括但不限于：树立全生命周期理念和价值创造思维，以运营和产业创新发展为核心，并实事求是地统筹新模式下的房地产与城市更新（参见本公众号最近一个多月《城市更新行动再起航，运营及产业更新成为灵魂、引领和新逻辑》、《两个关键“新模式”的统筹：统筹可持续的城市更新模式与房地产发展新模式》等多篇文章），等等。

高质量、可持续的城市更新的微观基础，是具体的城市更新项目，或者说城市更新应当项目化（参见本公众号2023年4月25日《城市更新的“项目化”初探》一文），从而本质上是个经济现象。缺乏经济可行性、可融性，离开了深度和有效投资，谈城市更新的高质量、可持续，无异于痴人说梦。

为此，结合实践、改革要求和中央两办意见、中央城市工作会议等的决策部署，笔者认为：首先，城市更新项目应坚持系统观念和结构化思维，坚持开阔视野和开放融入的新发展理念，以进一步切实转变城市发展方式，更加注重集约高效，特别是应关注项目横向和纵向的结构化，而非简单的拼凑和组合；其次，应重点着力于优化项目经济结构、深化项目投资，特别是精心培育特色化创新生态，并在发展新质生产力上不断取得突破；其三，在上述两点的基础上，科学地谋划、夯实项目底层资产，并优化项目边界条件，以从根本上保障项目自身的经济品质和内生增长性，而非靠外在人为的流量续命。

三、坚持在地化、创新性、特色化、非标化，提升项目综合品质、内涵和素质，培育项目个性化IP和软实力，增强项目发展动力和竞争力，避免内卷式竞争。

2025年7月7日，党媒《半月谈》发表了“‘想你的风又吹到了XX’……文旅同质化该怎么破？”短文，该文深刻的折射出当前项目极端同质化竞争的现象及弊端。中国文化学者冯骥才曾坦言，“千城一面，是对市民尊严的背叛。”城市思想家简·雅各布斯认为，“城市的核心竞争力，在于不可替代的‘地方性知识’。”

新中国成立以来，我国的城镇化先学苏联，后模仿、跟随美西方，粘贴复制、千城一面年现象非常突出，各种同质化、内卷式竞争普遍存在；而从微观上来看，近年来，城市更新项目及其谋划、运作，同质化、流量化弊端同样普遍存在，项目内生增长性和可持续性不强，质量堪忧，风险隐患较多，难以达成初衷和发挥应有作用。

鉴于在城镇化快速发展期，转变发展方式、注重集约高效已经强调了很多年；同时，当前及未来阶段，城镇化速度已然降了下来，粗放外延式扩张已经不具备条件，组合开发、综合开发、肥瘦搭配、资源配置补偿及融合发展等，已成为共识。故此，衔接此前的反内卷部署乃至战略，此次中央城市工作会议提出，城市工作应契合存量提质增效的城市历史发展新阶段和方位，深刻把握城市内涵式发展的新战略取向和主线，以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标；会议并特别强调，要突出因地制宜和针对性原则，更加注重特色发展，以突出和支撑城市发展的品质与质量，转变城市发展动力。相较于快速发展期城市的标准化、同质化、短期化弊端，当前及未来历史阶段，特色化、非标化将既是城市高质量发展的内在要求，也是核心竞争力和根本动力。

故此，作为重要抓手，未来城市更新行动的推进、城市更新项目的谋划实施，可持续城市更新模式的建立，城市更新的探索和实践，应坚持在地化、非标化，并应尤其关注和突出此次中央城市工作会议新增的城市发展“创新、美丽、文明”新目标、新内涵：基于特色资源禀赋和要素生态，将城市及城市更新项目均当作生命有机体，全生命周期夯实安全韧性底座、彰显生态文化魅力、因地制宜创新发展新质生产力、培育特色IP，将是城市更新高质量、可持续发展的内在要求和动力、竞争力。新阶段的城市更新，不仅要算清项目经济可行的财务账，也要关注短板公服的民生账、文化传承的历史账、绿色韧性的生态账、风貌及特色IP的无形资产账、代际平衡的公平账、转型与改革的治理账及公共贡献的社会账等。 

四、改革创新与转型：市场化和有效激励相容的体制机制、全生命周期治理与合作共赢。

2014年3月，我国的第一个新型城镇化规划（《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》）即明确了新型城镇化“市场主导，政府引导”基本原则——正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，“使城镇化成为市场主导、自然发展的过程，成为政府引导、科学发展的过程”。而就投融资体制机制改革而言，依据党的二十届三中全会决定、国家“十四五”规划及《政府投资条例》（国务院令第712号）等政策法规，核心的是“推动有效市场和有为政府更好结合”的体制、“市场有效投资主导的内生增长机制”。

就城市更新而言，基于上述基本的城市发展规律和投融资改革要求，并结合中央两办意见、中央城市工作会议的决策部署，锐意和深化改革创新，加快建立可持续的城市更新模式和政策法规是关键，政府治理提质增效是保障；舍此，人的问题不解决，城市更新寸步难行，更遑论高质量发展。

实践中：其一，具体项目模式的创新可以实践先行，但政策法规的完善，最近特别是《城市更新贷款管理办法》等政策法规的加快推出，已经成为城市更新能否加力和高质量推进的最大变量。加大政策法规供给，政府责无旁贷。其二，对于地方政府而言，城市更新既是城市高质量发展的抓手，更是城市治理的抓手和关键。故此，按照中央城市工作会议的要求，更加注重治理投入，革新治理理念，遵循经济市场化改革方向，尊重市场规律和商业规则，完善市场化的激励相容机制，创新“公建、共治、共享”的城市治理理念、模式、手段，健全治理体系、提升治理能力，营造“人合”营商环境，势在必行、迫在眉睫。其三，事在人为、打铁还需自身硬，社会资本的切实转型和有效结构化联合，从而成为真正的“有效市场”，是高质量城市更新的主体条件和根本；对于社会资本，特别是传统社会资本而言，临渊羡鱼不如退而结网，穿新鞋走老路终究将无路可走。其四，久久为功，政绩、形象、业绩工程，很可能就是给自己挖坑。其五，毫无疑问，城市更新根本上是触及灵魂的利益重构。政府也罢，物业权利人也罢，社会资本也罢，公众也罢，利益相关方也罢，无论如何，只有相互关照、尊重规律、公平合理、合作共赢，才可能有高质量的城市更新。

城市更新当前很热，然而客观上来看，降维、降速、聚焦、特色化、经济可行和公平、强化可持续等势在必然，地方因地制宜进行探索创新难而正确，而体制机制改革和法治化依然是关键一招。

方向错了，方法都是错的；顺势而为，路虽远，行则将至，事虽难，做则必成。