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面向新时期内涵式发展阶段，我国亟待探索针对存量空间提质增效的新型规划治理范式和路径。本文立足国土空间规划治理中的空间资产观，提出了推动存量空间资产提质增效的五个基本环节，并认为要关注空间资产的“产权、功能、财务”三大核心要素，要重点处理“供需匹配、公私协调、盈亏平衡”三大关系，且提出结合实践不断总结积累建立存量空间资产提质增效的方法论和工具箱，以更好地促进国土空间规划治理体系现代化和经济社会高质量发展。
随着我国城镇化进程逐步进入中后期发展阶段，城市面临从增量开发扩张向存量提质增效的内涵式发展阶段转型问题。过去几十年城市的高速发展，带动了城市空间的粗放式扩张，也积累了巨大规模体量的存量空间资产。部分存量空间仍然存在功能品质和利用效率不高等问题，有待进行功能优化与提质增效。与此同时，原先顺应“增量开发”导向下的规划编制、审批和管理模式，也难以适应存量空间治理的要求，亟待探索针对存量空间提质增效的新型规划治理范式。笔者认为，以科学系统的空间资产观为指导，统筹推进存量空间资产提质增效，是新发展阶段推动国土空间规划治理体系改革、促进经济社会高质量发展的重要途径和抓手。
根据国家机构改革要求，自然资源部履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责的“两统一”核心职责。其目标一方面要加强国土空间整体保护、利用与修复治理，守好绿色可持续发展底线；另一方面要促进自然资源资产高效配置和保值增值，支撑国民经济和社会高质量发展。由此可见，在国土空间规划编制和实施过程中，除了空间用途管制（强调功能、强度、区划等要素管控）外，还要强化空间资产的提质增效和优化配置（强调产权、权益、收益等要素的调节配置）。
空间资产是解析城市空间运行逻辑的重要概念，其一端与法学视角下的空间产权、权益要素相衔接，另一端与经济学视角下的资金、财务、运营等要素相关联。在国土空间规划中建立空间资产观，有利于深化自然资源市场化配置改革、引导生产要素高效配置、推动空间资产保值增值。
目前，我国在大力推动自然资源资产产权制度改革和体系建设的背景下，面临以城市更新为重要抓手推动城市内涵式发展的新要求，亟待整合自然资源资产与城市不动产体系，建立应对城市存量空间提质增效的统一空间资产观。其核心逻辑在于建立全尺度全要素的城市空间资产认知框架，超越传统自然资源保护管控的认知视角，将全域三维立体国土空间作为具有经济、社会、生态等多重价值属性的复合型资产，通过建立明晰的产权界定、交易流转、价值提升、权益协调和收益分配机制，打通资源、资产、资本、资金“四位一体”的可持续循环，促进国土空间资产优化配置、提质增效与保值增值，实现城市内涵式高质量发展。
城市存量空间具有产权关系复杂、利益主体多元、功能类型多样、改造方式多元等特征，在规划实施过程中往往会面临诸多瓶颈和挑战。笔者认为，面向存量时代的国土空间规划治理，需要厘清空间资产价值评估、价值创造与价值分配的底层逻辑，建立存量空间资产提质增效的理论框架、方法论和工具箱，以更好地促进国土空间规划从技术蓝图型规划向政策型、经营型、治理型规划的转型，进而更好地发挥规划引领高质量发展、赋能经济社会活力提升的作用。
从工作流程和技术环节来看，存量空间资产提质增效工作可拆解为空间资产清查与确权、核算与评估、规划配置、盘活利用、运营管理等方面。
环节一：空间资产清查与确权。本环节重点解决空间资产的对象界定、现状摸底和确权问题。当前，我国存量空间资产的概念内涵、统计标准仍存在不统一、不衔接的问题。涉及存量空间资产的概念散落在自然资源资产、不动产、存量低效用地、国有资产等不同领域，而相关内涵互有交叉又各有不同。目前，我国缺乏涵括自然资源资产和不动产的整体性空间资产概念框架，以及相对统一、衔接紧密的统计标准与管理台账。现实中，各地普遍面临资产底数不清晰、所有权人不到位、权责状态不明晰等问题。因此，推动国土空间规划治理的首要工作是在空间资产的统一概念框架下，推动清查摸底，完善清查工作机制，掌握各类空间资产的数量质量、分布状况、权属状况及利用状况，建立城市空间资产台账和“一张图”系统；同时，在此基础上，对空间资产现状不清晰的产权予以设置与界定，为空间资产交易和流动配置奠定基础。
环节二：空间资产核算与评估。本环节重点解决空间资产的价值核算与更新潜力评估问题，对空间资产进行分类分级评价，识别资产低效类型、价值重要性和更新潜力度。一方面，资产核算与评估需要吸纳经济管理学相关知识，建立针对不同类型空间资产的价值核算模型，识别空间资产现状利用效率和价值大小；另一方面，资产核算与评估需要综合考虑区位、环境、用途和市场环境状况，建立更新动力评价模型，对存量空间资产更新动力进行分级评价，同时开展权利人更新需求意愿评价。因此，各地应基于“租隙”理论模型以及现状价值、更新动力、权利人更新需求意愿等因素，综合建立更新潜力分等级评价模型，为研判更新工作的轻重缓急、分类部署和分区施策提供基本决策依据。
环节三：空间资产规划配置。本环节重点解决空间资产配置的规划方案指引和政策保障问题。资产规划是推动资产价值保值增值的专项规划和行动方案。各地应因地制宜探索城市总体层面、片区单元层面、特定类型的资产规划体系，并与国土空间相互协同、相互衔接。针对不同类型、不同区位、不同产权结构的存量空间资产，各地应提出规划分类配置思路，为空间资产的有偿使用和市场流转交易建立基本规则和管理依据，同时提供土地整备、产权分割、用途性质改变、容积率奖励、功能混合、收益分配、费税征缴、不动产登记等方面相应的保障政策。值得注意的是，各地需要区分公益性资产和经营性资产的差异化规划配置思路。其中，对于公益性资产，各地应更多强调政府主导配置；对于经营性资产，则会更多注重采用市场或规制的手段，去实现空间资产的保值增值。
环节四：空间资产盘活利用。本环节重点解决激活存量低效空间资产、促进空间价值和综合效益提升的有效实施路径问题。基于公共经济学理论，城市物品可分为公共物品、半公共物品、私人物品；同理，对于城市空间资产，需要准确区分公益性资产（公共空间、A类公共服务设施等）、半公益性资产（B类公共服务设施、交通与市政基础设施等）、经营性资产（工业仓储、住宅、商业服务业等）这三类空间资产。针对这三类空间资产，各地应通过深入调研和综合评估，因地制宜运用政府主导、市场主导、社会主导以及政企社多方合作的定制化盘活利用模式和路径，寻求特定场景下空间资产盘活利用的最优可能解。
环节五：空间资产运营管理。本环节重点解决的是空间资产的常态化运营维护和服务管理问题，促进空间资产价值的实现。存量空间资产价值提升离不开高效优质的运营与管理。因此，各地应通过资源导入、内容创新、服务保障、活动组织、品牌宣传等运营策略，在空间资产里注入生产或消费等活动，实现空间资产与经济社会活动的紧密融合与高效匹配，提升城市竞争力、活力与魅力。尤其是要注重发挥政府和市场各自的优势，探索“政府重资产带动（搭平台）+市场轻资产运营（做服务）”的组合模式创新，有效促进空间资产的价值提升。
上述五个环节构成了存量空间资产提质增效的基本工作流程。值得强调的是，面向存量时代城市运营的思维和理念方法将贯穿到上述全流程工作中，通过对城市资源的系统性优化重组和精细化配置，实现空间供给与市场需求相匹配、战略谋划与实施行动相结合，促进城市空间综合效益的最大化，更好地支撑城市人居环境高水平营造和经济社会高质量发展。
在存量空间资产提质增效的全流程工作中，始终贯穿着三大核心要素——产权、功能和财务。笔者认为，能否妥善处理好这三大核心要素变量，在很大程度上决定了存量空间资产提质增效的工作成效。
空间资产的产权问题。城市存量空间资产涉及产权主体众多，权利关系错综复杂，在很大程度上影响再开发工作的顺利推进。空间资产的产权包括土地产权和房屋产权两大类。其中，土地产权包括国有和集体两大基本性质类型，以及土地所有权、经营权、使用权、租赁权、抵押权等不同权能；房屋产权则更为复杂，包括国有、集体所有、企业所有、个人所有、混合所有等不同类型。不同类型的产权结构和细碎化程度，在很大程度上影响了存量空间更新的可行性和产权重组可能的路径方式。一般而言，产权结构越是错综复杂的空间资产，产权重组的难度越大，越需要更加精细化和创新性的治理机制。
空间资产的功能问题。存量空间资产发挥价值的基本途径是顺应社会和市场需求提供合理的功能服务，具体包括土地及地上房屋的用途、容量和环境品质三方面。而改变用途、增加容量、提升品质则是存量空间资产价值提升的三大核心路径。但是在何种情境下、何种程度上允许、鼓励、限制或禁止空间资产的变性、增容和提质，是需要根据不同场景深入研究探讨的问题。因此，各地需要坚持城市整体、长远和公共利益的基本原则，避免造成公共利益的侵蚀、国有资产的流失、房地产市场的震荡和少数人利益受损等负外部效应，促进城市健康可持续发展。空间资产功能提升的方向应当紧扣促进民生福祉和城市竞争力双提升的战略目标。
空间资产的财务问题。一个成功的存量空间资产更新项目，最基本的前提条件是要实现投入产出的财务平衡。如，城镇低效用地再开发大多需要对原有用地进行重新规划和用途转换，与新增建设用地相比，其拆迁补偿、安置、建设成本较高，其再开发过程也普遍存在资金缺口。尤其是在近年来经济下行压力增大、政府财政约束趋紧的背景下，资金平衡问题成为存量空间资产提质增效的重要瓶颈。因此，各地在实施推进过程中，一要始终关注资产负债表、现金流量表、利润表等财务报表的健康状况，实现开发阶段和运营阶段的资金链闭环；二要统筹兼顾项目的财务平衡与城市财政的可持续，建立面向政府、市场主体、权利人等多元主体的多张财务表单，以实现多方财务平衡。
存量空间的复杂性使得相关主体在处理城市更新问题时要处理错综复杂的各种关系。而其中有三对极为重要的关系，需要精准把握与系统应对。
供需匹配关系。存量空间资产端作为城市公共品的供给端，需要与经济社会发展的需求端进行精准匹配，方能真正激发和创造价值。因此，笔者认为，存量空间资产提质增效需要与城市宏观环境形势、优势区位条件、地区主体需求进行精准匹配。但并非所有的存量空间资产都需要马上更新，其可以通过建立“社会需求+市场动力”的矩阵分析模型，采取分类措施精准施策。一方面，各地应将有限资源、资金和精力尽量放在高需求地区的响应上。针对高需求高动力地区，可更多采取市场主导和重点要素保障方式，将“好钢用在刀刃上”；针对高需求低动力地区，则需要采取政府主导、兜底保障的更新方式，提升民生福祉水平。另一方面，各地应鼓励利用先进的信息化技术手段，搭建智慧空间资产管理平台，更好地促进空间资产供给端与市场需求端的精准高效对接。
公私协调关系。存量空间资产更新过程中经常会面临既要维护公共利益、又要激发市场活力、还要保障社会权益的多目标平衡难题。若规划调控为了公共利益，过于注重管制导致弹性不足，且对市场化回应考虑不够，就会抑制市场主体参与的动力和活力；若一味迁就市场主体和权利人利益，又容易导致公共利益被侵蚀或受损；若政企组成增长导向的城市更新联盟，则容易造成收益分配不公，还会引发社会矛盾和纠纷。因此，各地需要研究和探索政府、市场和社会三方主体协同共治、收益共享的均衡机制，在维护公共利益底线的基础上，更多地发挥市场和社会力量的积极性，形成多方共治的更新格局。
盈亏平衡关系。在存量空间资产更新实践中，往往会出现过于注重单个项目开发的经济效益、开发过度商业化侵蚀公共利益、缺乏城市整体综合效益考量和底线管控等问题，进而造成散点式再开发的“合成谬误”；此外，也存在开发“挑肥拣瘦”造成地区发展不平衡和功能失衡的“马太效应”等现象。尤其是当城市更新工作往纵深推进以后，往往面临的都是产权重组难、资金平衡难、利益协调难的“硬骨头”地区，仅靠单个项目无法实现财务盈利平衡。因此，迫切需要通过片区统筹和“肥瘦搭配”的机制创新，在更大空间尺度核算与平衡财务资金，实现城市更新工作的可持续推进。
