更新落地：性质与用途转换的全流程手续实操指南

【本文导读】 城市更新中，改变既有建筑的功能用途往往是手续最复杂、卡点最多的环节。重庆近年来以“平面化审批”为核心，构建了一套从规划豁免到消防特殊审批、从开工集成到联合验收的快速办理体系。本文以一个大渡口区国有平台公司的交通房屋拟改造为餐饮酒店的真实场景为切入点，系统梳理了重庆及国家层面的政策工具，并给出了从入库到竣工的完整操作步骤，供同类项目参考。

背景：一个真实的项目场景

在大渡口区有个交通房屋，也是交通用地，属于国有平台公司，现在拟改造为餐饮、酒店。按照重庆城市更新的最新政策，前期手续有哪些，步骤如何，怎么办理？本文将从重庆现行政策体系出发，结合该项目实际，给出全流程的操作指引。

01/重庆地区政策

针对城市更新中改变建筑功能用途的快速审批问题，重庆地区近年来以"平面化审批"模式为核心，配套一系列简化机制和创新政策，形成了一套较为成熟的快速办理体系。

1.1最核心的快速审批机制："平面化审批"模式

该模式已入选住房城乡建设部和自然资源部联合发布的《完善城市更新工程项目建设实施管理机制可复制经验做法清单》，正式向全国推广，是重庆城市更新领域最重要的审批提速制度创新。

核心运行流程如下：

第一步：编制项目实施方案。 项目建设单位结合片区策划，编制包含更新方式、供地方式、投融资模式、可行性研究、规划设计方案、建设运营方案、社会稳定风险评估等全维度内容的项目实施方案。

第二步：启动联合审查。 由城市更新工作领导小组办公室牵头，组织各相关部门对实施方案开展联合审查，一次性化解项目审批中的卡点堵点问题。

典型案例——南岸区南坪万达广场更新项目：在城市更新工作领导小组办公室的组织协调下，各行政主管部门对项目实施方案开展多次会审，并主动指导方案修改完善，仅用2个月时间便完成了所有行政审批手续，成为该模式的典型实践案例

1.2规划许可的豁免与简化机制

在规划审批环节，重庆针对不同类型的功能变更，设置了差异化的简化路径：

——免于办理建设工程规划许可证的情形

根据重庆市规划和自然资源局印发的《关于城市更新项目规划和用地管理的指导意见（试行）》（渝规资〔2022〕29号），以下情形的城市更新项目免于办理建设工程规划许可手续。总结起来就是：

不影响安全、不涉及新增

不改变权属的内改以及加装设施

所以，对于不增加建筑面积、不改变建筑架构的城镇老旧小区改造项目，同样无需办理建设工程规划许可证，并可运用告知承诺许可、办理规划意见等多种形式提高审批管理效率。

——用地性质转换的灵活机制

（1）城市更新项目涉及土地出让的，依据批准的项目实施方案可采取"招、拍、挂"等方式办理供地手续；

（2）符合划拨条件的可用划拨方式；

（3）国有土地使用权人自主改造开发的项目，需办理有偿使用手续的，可以用协议出让方式，补缴差额地价款

——区域创新实践： 两江新区在此基础上进一步创新，出台了《两江新区直属街道存量工业项目转型升级管理办法》，对工业用地使用权登记超过8年或工业用房所有权登记超过6年的存量工业项目，允许局部转型和土地混合利用，转型升级后规划用地性质按转型升级批复业态确定。过渡期满后，可选择继续享受5年过渡期、改变土地用途或终止转型升级三种处置方式。

1.3功能变更中消防审批的特殊简化机制

功能用途改变是城市更新中最易触发消防审批堵点的环节。重庆专门针对这一问题出台了全国首个优化城市更新项目消防设计审查的技术性保障政策。

1.4开工阶段的"一件事"集成办理

对于功能改变后需要办理施工许可的项目，重庆推出了建设项目开工"一件事"实施方案，将原本需单独办理的建筑工程施工许可证核发、工程质量监督手续办理、消防设计审查、城市建筑垃圾产生核准、城镇污水排入排水管网许可（临时）等5个审批事项合并为"一件事"办理。

1.5竣工验收阶段的一站式办理

在项目完工阶段，重庆实行"建设项目联合验收一件事"制度，遵循"统一申报、联合勘验、并联审批、限时办结"原则，将建设工程竣工规划核实（土地核验）、建设工程消防验收（备案）、建设项目防空地下室竣工验收备案、建设工程档案专项验收等事项合并办理。

02/国家层面的过渡期政策支持

此外，自然资源部与住建部联合发布的新规明确，各地利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可将原5年不改变用地主体和规划条件的固定过渡期政策，调整为以5年为原则的灵活过渡期政策。这一过渡期政策为功能改变类城市更新项目提供了重要的制度弹性，重庆积极对接并落实了上述政策。

对本项目的意义： 国有平台公司可先以原交通用途完成消防审批并投入试运营，期满后再正式申请土地用途变更，大幅降低前期制度性成本。

03/针对此项目应该如何操作

3.1明确核心政策依据与制度框架

组织架构上——大渡口区已成立由区政府主要负责人任组长的城市更新领导小组，统筹协调调度全区城市更新工作，领导小组办公室设在区住房城乡建委。因此，国有平台公司推进该项目，首要对接部门应为大渡口区住房城乡建委。

审批权限上——城市更新项目立项、环评、用地、规划、建设、消防、节能等各环节审批事项已下放至各区，项目实施方案的批复文件作为后续规划管理和办理相关审批手续的重要依据。

3.2前期手续办理的完整步骤

根据重庆城市更新"平面化审批"模式和《重庆市城市更新管理办法》规定的"片区策划→项目实施方案编制→联合审查→批复→施工许可"流程，具体办理步骤如下。

第一步：核实是否纳入城市更新年度计划

国有平台公司应首先确认该项目是否已纳入大渡口区城市更新专项规划或年度计划。如项目位于上述片区范围内，可优先进入城市更新项目库；如不在片区范围内，应通过区住房城乡建委申请纳入城市更新项目库。区城市更新项目库的入库要求（更新类型、投资规模、公益性评价等），需要直接向区住房城乡建委咨询确认，以判断本项目是否符合入库条件。

大渡口区城市更新专项规划正在编制中，国有平台公司可积极对接区住房城乡建委，争取将该项目列入区城市更新年度计划。

第二步：编制项目实施方案

"项目实施方案"是整个审批流程的核心文件。根据重庆城市更新管理规定，实施方案应包含更新方式、供地方式、投融资模式、可行性研究、规划设计方案、建设运营方案、社会稳定风险评估等全维度内容。大渡口区已有片区策划和项目实施方案的编制先例，如五一互助城市更新项目等，国有平台公司可参考类似项目编制方案。

方案中需要重点说明的问题：

交通房屋改造为餐饮酒店的功能转换合理性

现有建筑是否具备改造条件（结构安全、消防通道、疏散条件等）

改造期间对周边交通的影响及缓解措施；

运营期间的管理方案和资金保障。

第三步：提交项目实施方案，启动联合审查（关键环节）

这是重庆"平面化审批"模式的核心环节——替代了传统审批中"建设单位逐部门跑、各部门串联审批"的方式，实现了多部门同步介入、一次性解决问题的目标。

第四步：涉及用地性质变更时的土地手续办理

这是本项目最关键的一环。 交通用地拟改造为餐饮酒店，属于土地用途由交通运输用地变更为商业服务业用地，涉及土地出让合同的变更，需补缴土地出让金差额。根据重庆政策，国有土地使用权人自主改造开发的城市更新项目，需办理有偿使用手续的，可以协议出让方式办理，补缴差额地价款。协议出让方式相比公开"招、拍、挂"，更有利于国有平台公司控制改造成本。

注意，过渡期内项目可先以原土地用途完成消防、施工许可等审批手续并投入运营，期满后再正式办理用途变更登记。

第五步：规划许可手续的办理

交通房屋改造为商业餐饮酒店，通常涉及改变房屋登记属性、改变消防分区布局、可能涉及新增建筑面积，不建议直接套用豁免情形，应主动向自然资源部门申请并取得规划意见或建设工程规划许可证。

第六步：施工图设计、消防设计与施工许可

施工图设计——完成规划许可后，委托具备相应资质的设计单位开展施工图设计。施工图需落地实施方案中的技术措施，特别是消防设计部分。

消防设计审查——应尽量符合现行国家和我市工程建设消防技术标准的要求，确有困难，可编制"消防安全综合保障补充方案"

施工许可证办理——

第七步：竣工验收