城市更新中的容积率——基础容积率、转移容积率与奖励容积率

NO.1 基本定义

根据《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》：

规划容积率：指城市更新单元内开发建设用地各地块规定建筑面积之和，包括地上规定建筑面积与地下规定建筑面积。其中，地下规定建筑面积是指除地下车库、设备用房、民防设施、公共通道之外的地下建筑面积。

规划容积由基础容积、转移容积、奖励容积三部分组成。

规划容积率：规划容积率是指城市更新单元规划容积与城市更新单元内开发建设用地面积的比率。

基础容积率：城市更新单元基础容积率是指基础容积与开发建设用地面积的比率。

转移容积：是指城市更新单元内按本规定可转移至开发建设用地范围内的容积。

NO.2 政策工具：容积率奖励与转移

在城市更新中，容积率转移和容积率奖励是两种常见的政策工具，简单来说，就是允许开发者将因保留历史建筑或建设公共空间等而“损失”的建筑面积，转移到同一项目的其他地块，或是额外奖励一部分建筑面积。

目的是让经营主体能够更多地在更新里面注重对这些不可移动文物和历史建筑的保护，包括公共服务设施的改善。

容积率转移：常见于城市更新片区中，当某块地需无偿移交部分土地用于建设公园、学校等公共项目时，其减少的容积率可转移至周边开发地块，以补偿开发主体的损失。

容积率奖励：指开发主体在满足特定公共利益条件（如配建公共服务设施、建设公共空间、保护历史建筑、采用装配式建筑、低碳建筑技术等）时，可获得额外的建筑面积奖励。

NO.3 国家层面的政策导向

《关于持续推进城市更新行动的意见》提出：

盘活利用存量低效用地，完善闲置土地使用权收回机制，优化零星用地集中改造、容积率转移或奖励政策。

《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》明确：

（1）为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，以及老旧住宅成套化改造等项目，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约。

（2）在规划条件之外，对多保留不可移动文物和历史建筑、多无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，其建筑面积可按贡献的相应建筑面积补足。

（3）为满足安全、环保、无障碍标准等要求，对于增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施等情形，其新增建筑量可不计入规划容积率。

NO.4 地方层面实践

深圳市《关于进一步规范城市更新规划土地管理的若干措施（试行）》及《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》：

转移容积是指城市更新单元内按本规定可转移至开发建设用地范围内的容积。

（一）转移容积的计入情形

1. 城市更新单元拆除用地范围内经核算的实际土地移交用地面积（含无偿移交的历史建筑及历史风貌区用地面积、不含清退用地面积）超出基准土地移交用地面积的，超出的用地面积与城市更新单元基础容积率的乘积作为转移容积。

　　其中，移交用地具有以下情形之一的，再增加该类型移交用地面积与城市更新单元基础容积率乘积的30%计入转移容积：

2. 根据《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》可转移至城市更新单元开发建设用地范围内的建筑面积作为城市更新单元拆除用地范围外的转移容积进行核算。

奖励容积是指为保障公共利益目的的实现，依据本规定给予奖励的容积。

　　（二）奖励容积的计入情形

1. 开发建设用地中，依据《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》《深圳市城市更新项目保障性住房配建规定》和《深圳市城市更新项目创新型产业用房配建规定》等规定配建的安居型商品房、公共租赁住房、人才住房及创新型产业用房等政策性用房，除明确规定计入基础容积的，其余建筑面积计入奖励容积。

　　在上述规定外增配的安居型商品房、公共租赁住房、人才住房及创新型产业用房等政策性用房，其建筑面积不作为奖励容积。

2. 开发建设用地中，按法定规划及《深标》《暂行措施》等要求落实的附建式公共服务设施、交通设施及市政设施，其建筑面积计入奖励容积。其中，社区健康服务中心和社区老年人日间照料中心，按其建筑面积的2倍计入奖励容积；垃圾转运站（含再生资源回收站、环卫工人作息房、公共厕所）和变电站，按其建筑面积的3倍计入奖励容积。

3. 城市更新单元内为连通城市公交场站、轨道站点或重要的城市公共空间，经核准设置24小时无条件对所有市民开放的地面通道、地下通道、架空连廊，并由实施主体承担建设责任及费用的，按其对应的投影面积计入奖励容积。

4.城市更新单元拆除用地范围内，保留已纳入市政府公布的深圳市历史建筑名录或市主管部门认定有保留价值的历史建筑但不按照第五条第二款第一项要求移交用地的，按保留建筑的建筑面积的1.5倍及保留构筑物的投影面积的1.5倍计入奖励容积。规划申报主体应同时制订历史建筑修缮及整治实施方案报辖区政府（含新区管委会）审定，并由实施主体承担保留建、构筑物的活化和综合整治责任及费用。

5.市政府规定的其他奖励情形。

　　上述奖励容积之和不应超出基础容积的30%。因配建安居型商品房、公共租赁住房、人才住房所核算的奖励容积超出基础容积20%的部分可不受本款限制。

郑州市自然资源和规划局印发的《郑州市城市更新项目容积率等规划指标优化细则（试行）》中明确：

为促进历史文化及历史风貌保护，各级各类规划确定保留的文保单位、文物建筑、历史建筑和工业遗产建筑不计入容积率。不计容积率的历史建筑和工业遗产建筑应当遵循先保护再利用原则，并优先以公共性、文化性功能作为利用用途。

增设地上停车楼用于满足配建需求的，地上停车楼建筑面积（含合建部分）不计入容积率。

江苏省关于进一步支持城市更新行动的改革创新政策措施（公开征求意见稿）：

鼓励各地制定实施以民生公益贡献为导向的容积率奖励政策，支持探索容积率转移平衡机制。实施公共服务和基础设施、老旧住宅成套化改造等更新项目时，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑面积可不受规划容积率指标制约；

在规划条件外对多保留不可移动文物和历史建筑以及设区市政府认定的具有历史保留价值的建筑、多无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，可按贡献的建筑面积予以补充。

四川省泸州市《关于推进低效用地再开发试点工作的实施细则》：

在满足安全、消防、环保等要求下，下列情形亦不纳入容积率计算：

文物保护单位、历史建筑、遗址遗迹、工业遗产及其他需保留的历史文化风貌建（构）筑物不计入容积率、建筑密度；

无偿移交政府的公共服务设施和市政公用设施不计入容积率、建筑密度；

在商业服务业用地项目中，为城市提供规划要求配置以外的公共服务设施、市政公用设施，建成后产权无偿移交政府的，给予新增设施建筑面积的1.2倍作为项目建设面积奖励，奖励面积累计不超过再开发项目总计容建筑面积的20%，奖励部分的建筑面积不计入容积率。