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《海南自由贸易港城市更新条例（草案征求意见稿）》及其起草说明正式对外公布，这是海南首次尝试为全岛的城市更新活动进行专门立法。
来源：海南省住房和城乡建设厅
这份草案长达六章五十一条，旨在为未来如何改造我们的老旧小区、活化历史街区、升级城市功能，确立一套清晰、稳定且可操作的法律框架。
简单来说，它回答了三个核心问题：城市更新到底谁说了算？钱和地从哪里来？具体怎么操作？
草案明确，城市更新不再是政府或开发商单方面的事，而是一个需要多方共同参与的“协作工程”。
首先，政府负责“搭台”和“定调”。县级以上人民政府将承担领导责任，建立工作机制，并把城市更新纳入整体发展规划和财政预算。住建部门（或政府指定的部门）是主管单位，自然资源和规划、财政、金融等多个部门需要协同配合。
最关键的变化在于，你作为房屋的业主或使用权人（法律术语叫“物业权利人”），被明确为重要的参与和实施主体。草案鼓励业主们进行“自主更新”。
也就是说，如果你和邻居们对小区改造有共同想法，理论上可以自己组织起来推动。
对于涉及拆除重建或改建的项目，草案设定了明确的“民意门槛”。
例如，在项目启动前，需要征得绝大多数权利人的同意。
具体来说，如果是单一地块，需要经全体共同共有人同意，或者产权份额超过四分之三的按份共有人同意。
这给了业主们实实在在的话语权，避免了“被更新”的情况。
为了避免更新工作杂乱无章，草案设计了一套从诊断到实施的完整流程，可以理解为城市更新的“标准操作手册”。
一切从“城市体检”开始。政府会定期给城市做“体检”，找出哪里设施老化、哪里功能缺失，这些评估报告将成为所有更新计划的基础。
然后，市、县政府会依据体检结果编制 “城市更新专项规划”，划定重点区域，建立项目库。
对于成片更新的区域，还会编制更详细的“片区策划”。具备条件的项目会被纳入年度计划，优先解决安全隐患大、居住环境差、配套严重不足的区域。
在具体建设标准上，草案也展现了灵活性。
对于以改造提升为主（非推倒重来）的项目，在保障公共安全和邻里权益的前提下，一些现行的严格技术标准，如建筑间距、停车位数量等，可以按照“不低于现状”的标准来执行。这为很多受制于老旧规划而难以改造的项目松了绑。
资金和土地是城市更新最大的难题，草案对此给出了一系列颇具吸引力的支持政策，其中不少利用了海南自贸港的独特优势。
在资金方面，除了政府财政投入，还可以依法发行地方政府专项债券。项目本身能享受海南自贸港相关的税收优惠政策。
同时，政府大力鼓励社会资本进入，支持发行基础设施领域的不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品，并探索设立城市更新基金。
在土地政策上，创新力度更大：
供地方式更灵活：除了常规出让，还可以采用土地租赁、带设计方案出让。那些面积小、形状不规则的“边角地”，如果确实无法单独开发，甚至可以协议出让。
地价有优惠：土地价款可以合理确定并分期缴纳；项目中无偿移交给政府的公共服务设施，其面积不计收地价。
给企业“试错”空间：一个重磅政策是 “5年过渡期” 。
企业利用旧厂房、旧楼宇发展自贸港支持的新产业、新业态，可以在5年内保持土地原用途和权利类型不变，无需办理用地手续。必要时还可再延长5年。这极大地降低了企业转型的初始成本和风险。
容积率可奖励：为了鼓励项目完善公共配套、保护历史文脉或发展产业，政府可以给予额外的容积率奖励，或者允许将奖励的建筑面积指标在全县市范围内跨地块、跨项目使用。
这解决了更新项目因承担公益责任而可能亏损的难题。
草案特别强调，城市更新不是“一刀切”的大拆大建。
对于老旧小区改造，要求必须结合居民意愿，同步建立长效的物业管理机制。
对于历史文化，项目实施前必须进行资源调查和影响评价，要保护老城格局和街巷肌理，鼓励对历史建筑进行合理的活化利用。
甚至在搬迁安置环节，确立了 “先安置后搬迁” 的原则，安置房的配套基础设施要与房子同步规划、同步建设，保障居民权益。
这份条例草案的出台，标志着海南的城市更新工作正试图从依靠单个政策文件推动，转向依靠一套系统、稳定的法律制度来保障。
一旦立法通过，意味着海南的城市更新将进入一个更具确定性、更可持续的新阶段。对于市民，它意味着家园的改造将更尊重民意、更有保障；对于市场，它意味着投资参与有了更清晰的规则和更实惠的政策。这不仅是城市面貌更新的“新政”，更是城市治理模式的一次重要升级。
政策原文
附件1
海南自由贸易港城市更新条例
（草案征求意见稿）
目 录
第一章 总则
第二章 规划与计划
第三章 实施与建设
第四章 保障支持
第五章 监督管理
第六章 附则
第一章 总则
第一条【立法目的】为规范和推进城市更新活动，打造创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市，推动高标准建设海南自由贸易港，根据《中华人民共和国海南自由贸易港法》，遵循有关法律、行政法规的基本原则，结合海南自由贸易港实际，制定本条例。
第二条【适用范围】海南自由贸易港内城市更新活动及其监督管理，适用本条例。
本条例所称城市更新，是指在城镇开发边界内，对城市空间形态和城市功能持续完善和优化调整的规划、建设和治理活动。包括既有建筑改造利用，城镇老旧小区整治改造，完整社区建设，老旧街区、老旧厂区和城中村等片区更新改造，城市功能完善，城市基础设施建设改造，城市生态系统修复，城市历史文化保护传承等情形。
第三条【基本原则】海南自由贸易港内的城市更新活动坚持中国共产党的领导，坚持人民至上，坚持高标准建设海南自由贸易港；坚持政府统筹、规划引领、保护优先、多元参与、分类推进的原则；因地制宜采取保留修缮、改造提升、拆除重建等方式进行城市更新。
第四条【政府职能】县级及以上人民政府应当加强对本行政区域内城市更新工作的领导，将城市更新工作纳入国民经济和社会发展规划以及国土空间规划，建立城市更新组织领导和工作机制，研究解决城市更新工作中的重大问题，统筹推进城市更新工作，并将城市更新工作经费列入本级财政预算。
建制镇人民政府、街道办事处应当按照规定职责做好本行政区域内城市更新相关工作。居民委员会在乡镇人民政府、街道办事处的指导下，了解、反映居民对城市更新的需求，组织居民参与城市更新活动。
第五条【部门职能】省人民政府住房和城乡建设部门负责指导和监督本行政区域内城市更新工作，组织研究制定城市更新政策和标准等。
市、县、自治县人民政府住房和城乡建设部门或政府指定的部门具体负责本行政区域内城市更新工作。
县级以上人民政府发展和改革、财政、自然资源和规划、旅游和文化广电体育、生态环境、交通运输、卫生和健康、民政、商务、营商环境、水务、应急管理、市场监督管理、国有资产监管、金融监管、税务等部门，应当按照各自职责，依法做好城市更新相关工作。
第六条【物业权利人权利义务】不动产所有权人、土地使用权人、合法建造或者依法取得不动产但尚未办理不动产登记的单位和个人、承担城市公共空间和设施建设管理责任的单位等作为物业权利人，依法开展或参与城市更新活动。鼓励物业权利人实施自主更新。
国家机关、国有企业事业单位作为物业权利人，应当积极参与城市更新，主动利用存量土地，促进存量房屋等资产盘活。
第七条【专业支持】鼓励行业协会、社会机构和相关专业技术人员参与城市更新工作。
设立省级城市更新专家委员会，为城市更新活动提供咨询、论证等服务
第八条【公众参与】市、县（区）、自治县人民政府应当建立城市更新公众参与机制，依法保障社会公众在相关政策制定、规划设计、项目实施、成效评价等活动中的权利。
第九条【数智化建设】省人民政府住房和城乡建设部门会同有关部门推动城市更新数智化建设，通过信息共享、协同监管等方式，为城市更新全生命周期管理提供服务保障。
第十条【宣传引导】县级以上人民政府及其有关部门应当积极宣传引导城市更新工作，普及城市更新相关法律法规、政策措施，宣传典型案例，为城市更新工作营造良好社会氛围。
第二章 规划与计划
第十一条【城市体检】市、县、自治县人民政府城市更新主管部门应当会同有关部门定期开展本行政区域内的城市（县城）体检工作。并将其作为编制和修改城市更新专项规划、年度计划以及项目实施方案的基础依据。
第十二条【专项规划】地级市人民政府城市更新主管部门应当会同有关部门根据国民经济和社会发展规划、国土空间总体规划、城市体检，编制城市更新专项规划，报本级人民政府批准后实施。
城市更新专项规划内容一般包括城市更新规划目标、重点任务、重点区域划定、城市设计、片区指引、项目库和保障措施等。
第十三条【片区策划】县级人民政府城市更新主管部门可以对成片或者连片实施城市更新的区域组织编制城市更新片区策划，报本级人民政府审定后实施。
城市更新片区策划内容一般包括片区发展目标、主要功能定位、公共服务设施配套、环境整治提升、风貌管控等内容。
第十四条【规划衔接】城市更新专项规划和片区策划应当与国土空间详细规划相衔接，确需优化或者修改国土空间详细规划的，自然资源和规划部门应当依照法定程序优化或者修改国土空间详细规划。
第十五条【项目库】市、县（区）、自治县人民政府城市更新主管部门应当建立城市更新项目库，并进行动态调整。
已批准的城市更新专项规划和片区策划中的城市更新项目可以直接纳入项目库。市、县（区）、自治县人民政府可以将公共安全、公共服务类城市更新项目直接纳入项目库。
物业权利人及其委托的城市更新项目实施主体可以向城市更新主管部门申报城市更新项目。
城市更新项目库管理办法由省住房和城乡建设部门制定。
第十六条【项目实施方案】城市更新项目应当编制城市更新项目实施方案，落实城市更新专项规划和片区策划要求。
项目实施方案一般包括更新范围、更新方式、更新内容、概念设计方案、实施计划、土地使用方式、公共服务设施配套、成本资金测算、效益分析、资金筹措、运营模式等内容。
项目实施方案是有关部门办理投资、计划、规划调整等手续的重要依据。
第十七条【年度计划】市、县、自治县人民政府城市更新主管部门应当会同有关部门以城市更新项目库为基础，将具备实施条件的项目纳入国民经济和社会发展年度计划或城市更新年度计划，经同级人民政府批准后实施。
城市更新年度计划一般包括具体项目、实施主体、时序安排、保障措施等内容。
制定城市更新年度计划应当优先安排存在公共安全隐患、居住环境差、市政基础设施和公共服务设施薄弱、严重影响历史文化或者生态环境保护以及现有土地用途、建筑物（构筑物）使用功能、产业结构不适应经济社会发展等情况的项目。
第三章 实施与建设
第十八条【项目实施主体】城市更新项目按照下列方式确定实施主体：
（一）物业权利人申报的城市更新项目，由物业权利人自行确定实施主体，涉及单一物业权利人的，由物业权利人确定；涉及多个物业权利人的，协商一致确定，涉及业主共同决定事项的，由业主依法表决确定。
（二）因权属关系复杂等原因无法按前项确定实施主体，或者涉及维护公共安全、公共利益需要实施的城市更新项目，由市、县（区）、自治县人民政府公开择优选择确定实施主体。
第十九条【审批手续】实施主体应当按照经审查通过的城市更新项目实施方案开展城市更新活动，依法办理相关手续。
县级以上人民政府有关部门可以根据实际情况，优化城市更新项目审批程序和工作规则，建立容缺受理、并联办理、快速审批、告知承诺、豁免审批等工作机制。对工作体量大、项目周期长或者涉及主体多的城市更新项目，可以打包立项审批、分子项实施。
市、县、自治县人民政府应当制定城市更新项目审批事项清单，明确办理程序和规则，并按规定纳入本市县政务服务事项实施清单，进驻政务服务场所统一办理。
第二十条【物业权利人意愿】城市更新项目涉及拆除重建或者改建、扩建等活动的，在列入年度计划前，应当按照下列要求征得项目范围内物业权利人同意：
（一）用地为单一地块的，应当经全体共同共有人或者产权份额四分之三以上的按份共有人同意。建筑物区分所有权的，应当依照民法典有关规定表决同意；
（二）用地包含两个或者两个以上地块的，每一地块物业权利人更新意愿应当符合前项规定；
（三）用地属于集体经济组织的，应当经农村集体经济组织成员大会或者代表大会三分之二以上成员表决同意。
第二十一条【技术标准规范】采取保留修缮和改造提升方式的城市更新项目的人防工程、抗震设防、建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地指标、机动车停车位等无法达到现行标准和规范的，在保障公共安全和利害关系人权益的前提下，经论证可以按不低于现状的标准进行更新。
城市更新应当符合法律法规和有关消防技术标准要求。既有建筑改造无法执行现行消防技术标准的，按照改造后不低于现状的标准进行更新，或者采用消防性能化方法进行设计。 鼓励在城市更新中通过区域统筹，运用新技术、新产品，采取加强性技术措施，提升项目消防、人防等安全水平。
第二十二条【物业管理】对老旧小区进行更新改造，应当结合居民意愿，同步完善物业管理，建立物业管理长效机制。
第二十三条【既有建筑改造】下列城市更新项目，在对周边不产生负面影响且不增加住宅套数的前提下，可适度放宽建筑规模、建筑高度、建筑间距、日照时间等规划条件：
（一）危险住房原拆原建；
（二）老旧住宅成套化改造；
（三）不符合现行抗震设防标准且难以通过抗震加固达到现行抗震设防标准的住房原拆原建。
第二十四条【综合性更新】鼓励市、县（区）、自治县人民政府在片区更新中，统筹利用老旧小区、老旧街区、老旧厂区、城中村等存量空间资源，综合采取保留修缮、改造提升、拆除重建等方式实施改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生活环境，系统提升片区内配套设施、交通组织、特色风貌，满足产业业态发展需求和居民多样化生活需求。
综合性更新项目由市、县（区）、自治县人民政府依法确定实施主体，赋予其必要的权责后统筹实施。
第二十五条【历史文化保护】城市更新项目实施过程中应当依法保护文化遗产，保持老城格局和街巷肌理，彰显和延续地方历史文化特色。城市更新项目实施前，应当对更新范围内历史文化资源开展调查和影响评价。
鼓励在不影响历史文化保护传承的基础上，结合现代生产生活需要对历史建筑、传统风貌建筑及有关构筑物进行合理活化利用。
第二十六条【生态环境保护】城市更新项目实施过程中应当同步推进城市生态修复和环境治理，统筹绿色空间、滨水空间、慢行系统和边角地、插花地、夹心地等，不伐移老树古树名木，保护和修复绿地、水域、湿地等公共生态空间，改善环境品质与风貌特色。
鼓励在城市更新中推动建筑节能降碳改造、高星级绿色建筑改造、建筑电气化改造和可再生能源利用，提高建筑物的清洁能源替代率。
第二十七条【清凉城市】鼓励在城市更新中推进“清凉城市”建设，规划建设风雨连廊、城市生态冷源系统、通风廊道系统、清凉开放绿地等，系统性降低城市热岛强度、改善微气候环境。
第二十八条【征收安置】城市更新搬迁补偿可以采用实物安置、货币补偿、房票安置等方式，由物业权利人自愿选择。
城市更新项目涉及搬迁安置的，应当坚持先安置后搬迁的原则，先行安排安置房项目供地和建设，配套基础设施、公共消防设施和公共服务设施应当与安置房同步规划、同步设计、同步报批、同步建设。
第二十九条【拆迁协商征收】城市更新项目涉及拆除重建的，已签订搬迁补偿安置协议的物业权利人人数和建筑面积占比均不低于百分之九十时，可以申请县级人民政府对未签约部分组织调解，经调解未能达成一致的，市、县（区）、自治县人民政府可以对未签约部分房屋做出征收决定和实施征收。
被征收人对征收决定或补偿决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行征收决定确定的义务的，市、县（区）、自治县人民政府依法向人民法院申请强制执行。
第三十条【质量安全】在城市更新项目实施过程中，实施主体应当建立城市更新项目质量和安全管理制度。涉及既有建筑结构改造或者改变建筑设计用途的，应当开展可靠性、抗震性鉴定及消防安全评估，采取有效措施消除建筑抗震设防、消防等方面的安全隐患。
涉及综合性更新项目的，应当结合实际制定区域抗震设防、消防功能整体提升等质量安全保障方案。
第三十一条【竣工验收】城市更新项目建设完成后应当及时组织竣工验收。对于需要无偿移交的基础设施和公共服务设施等，实施主体向有关部门和单位提出移交申请，有关部门和单位应当及时接收。
第三十二条【运营管理】利用更新改造空间从事经营活动的，有关部门应当办理经营许可。对于既有建筑物进行多种功能使用，不变更不动产登记的，不影响办理市场主体登记以及经营许可手续。
第四章 保障支持
第三十三条【财政支持】县级以上人民政府应当加大财政投入，拓宽城市更新资金渠道，统筹利用城市更新相关资金，在债务风险可控前提下，可以依法合规发行地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目。
第三十四条【税费支持】城市更新项目按照国家和海南自由贸易港有关规定，减免行政事业性收费和政府性基金，享受税收优惠政策。
省人民政府住房城乡建设行政主管部门应当会同财政、税务等行政管理部门编制城市更新项目依法依规可享受的税费减免等优惠政策清单并及时公开。
第三十五条【金融支持】县级以上人民政府金融监管部门应当采取政策措施，支持符合条件的项目发行基础设施等领域的不动产投资信托基金、资产证券化产品、公司信用类债券等；研究引入国际资本参与城市更新的政策措施。
县级以上人民政府城市更新主管部门应当建立信息共享机制，将城市更新项目库中的项目推送金融管理部门和金融机构服务对接。
鼓励金融机构创新金融产品和服务支持城市更新。鼓励符合条件的企业在多层次资本市场开展融资活动，发挥金融对城市更新的促进作用。
第三十六条【社会资本参与】鼓励房地产、建筑施工、勘察设计、物业服务等企业和其他国内外社会资本通过资产入股、作价出资等方式参与城市更新项目的谋划、建设和运营。支持通过一次性招标、设置优先投资权等方式吸引社会资本参与城市更新。
鼓励国有企业利用自有资源、资产与社会资本合作，开展城市更新项目。鼓励国有企业牵头发起设立城市更新基金。
鼓励物业权利人自筹资金用于更新改造。物业权利人可以按照规定提取住房公积金、住宅专项维修资金用于住宅类城市更新。
第三十七条【容积率支持】实施城市更新过程中，为加强民生保障、激励公益贡献、完善基础设施、提高安全韧性、支持产业发展、促进生态环保，以及保护传承历史文化，县级以上人民政府可以制定容积率核定优化、容积率奖励，以及对规划指标进行跨地块、跨项目转移等政策措施。
第三十八条【土地配置】县级以上人民政府应当建立完善多元土地供应体系，通过土地租赁、带方案出让、盘活利用存量低效用地等方式为城市更新项目供应土地。
城市更新项目涉及边角地、插花地、零星土地等无法单独开发的土地，可以协议出让。
鼓励市、县、自治县人民政府及其有关部门创新土地供应政策，推动市场主体参与城市更新活动。
第三十九条【地价支持】城市更新项目需要缴纳或者补缴土地价款的，应当综合土地取得成本、公共要素贡献等因素，合理确定土地价款，并可以按照规定分期缴纳。
城市更新项目中按照相关协议建设、验收，并将建成后的产权无偿移交政府的公共服务设施，该部分不计收地价。
用于发展自由贸易港支持的新产业、新业态的城市更新项目用地可以采取租赁、先租后让方式供地，但国家另有规定的除外。
第四十条【使用年期】城市更新项目涉及拆除重建或者土地用途改变的，可以依法重新在法定最高出让年期内合理确定出让年期。
城市更新项目的土地使用权剩余年限不足而影响实施、运营及经济平衡的，物业权利人可以申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。
第四十一条【土地过渡期】利用存量土地、房产资源发展国家和海南自由贸易港支持的产业、行业的城市更新项目可以享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的土地过渡期政策。过渡期原则上不超过五年，确有需要的，可以延长五年。
省人民政府自然资源和规划部门根据海南自由贸易港的实际需求，确定适用过渡期政策的用地类型和过渡期时长。
第四十二条【用途兼容转换】鼓励城市更新项目在保障安全、维护公共利益、优化生态环境的前提下，进行存量土地混合利用和建筑功能转换。县级以上人民政府及其自然资源和规划部门应当结合城市更新需求制定具体规则，明确土地混合利用和建筑功能转换的正负面清单、比例管控等政策要求和技术标准。
鼓励城市更新项目复合利用地上、地下空间，鼓励采取分层开发的方式利用地上、地下空间补充建设城市市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施和便民商业设施等，提升城市功能与品质。
第四十三条【遗留问题处置】城市更新范围内权属清晰、已取得审批手续的土地、建（构）筑物，可以纳入项目实施方案一并办理相关手续；权属不清、无审批手续、审批手续不全或者现状与原审批不符的土地、建（构）筑物，县级以上人民政府应当组织有关部门进行调查、认定，涉及违反法律规定的，应当依法处理；不涉及违反法律规定的，经公示后可以纳入项目实施方案一并办理相关手续。具体调查认定办法由市、县、自治县人民政府制定。
第四十四条【产权管理】城市更新项目应当权属清楚、界址清晰、面积准确，实施更新后依法重新办理不动产登记。
县级以上自然资源和规划部门应当会同有关部门制定适配不同类型城市更新的产权归集与不动产登记政策，创新登记方式，优化登记服务流程。
第五章 监督管理
第四十五条【政府监管】县级以上人民政府应当加强对本行政区域内城市更新活动的监督指导。
县级以上人民政府有关行业主管部门应当结合城市更新项目特点，根据城市更新项目实施方案、相关行政手续、土地出让合同或履约监管协议等文件，协同对城市更新项目进行全生命周期的监督指导。
县级以上人民政府财政、审计等部门按照各自职责和有关规定，对城市更新中的国有资金使用情况进行监督。
第四十六条【信用监管】县级以上人民政府及其有关部门应当建立信用监管制度，将参与城市更新项目的实施主体、建设单位、勘察、设计、施工、监理、运营等单位及相关从业人员的信用信息纳入行业信用记录，开展信用评价，实施信用管理。信用评价结果作为项目准入、资金支持、评优评先、监督检查的重要依据。
第四十七条【法律责任】有关单位和个人在开展物业权利人更新意愿征集、城市更新项目申报和实施运营、签订搬迁补偿安置协议等城市更新工作中，有欺诈、胁迫、侵犯个人隐私、泄漏商业秘密、伪造或者变造文件、传播虚假信息等违法行为的，由有关部门依法查处；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十八条【公众监督】县级以上人民政府及其有关部门应当畅通公众监督参与渠道。对于违反城市更新相关规定的行为，任何单位和个人有权向县级以上人民政府及其有关部门投诉、举报。县级以上人民政府及其有关部门应当按照规定进行处理。
广播、电视、报刊、网络等新闻媒体应当对城市更新工作进行公开宣传，同时发挥媒体舆论监督作用。
第四十九条【罚则】国家机关及其工作人员违反本条例规定，在城市更新活动中未履行相关职责或者玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、收受贿赂等违纪违法行为的，由其上级机关或者监察机关依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附则
第五十条【授权条款】市、县、自治县人民政府可以根据本条例，结合本行政区域的实际情况，制定实施办法。
三沙市的城市更新工作可以参照本条例执行。
垦区的城市更新项目可以参照本条例执行。
第五十一条【施行日期】本条例自 年 月 日起施行。
