近期咨询城中村房屋所占土地性质的比较多，城中村作为城乡融合的特殊载体，其土地权属与管理问题一直是基层治理的一个突出难点。与传统状态下的乡村不同，城中村的土地存在集体与国有二元属性并存的特殊形态，即部分城中村房屋所占土地为集体宅基地属性，部分城中村通过历史“村改居”等方式的改制或者是依法征收，原集体土地变为了国有划拨土地。

长期以来，土地性质界定模糊、政策适用混乱、基层管理权限不清等问题，在城中村房屋流转方面产生了比较尖锐的矛盾，有的群众为了在购买商品房时少交税而主张城中村房屋所占土地为宅基地，有的则为了能够正常上市交易而主张城中村房屋所占土地为国有土地，因此，依法厘清城中村宅基地与国有划拨土地的权属边界，是规范城中村土地治理、化解基层矛盾的关键所在。

城中村土地争议的核心所在就是房屋所占土地性质为集体宅基地还是国有划拨土地。宅基地与国有土地分属两套完全独立的管理体系，权属差异决定了政策适用的根本不同。根据《土地管理法》《民法典》等相关法律和2019年中央农村工作领导小组办公室 农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》文件的规定，宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，遵循“一户一宅、集体专属、内部流转”的核心规则，其审批、使用、收回均依托集体土地所有权体系运行。而国有土地所有权归国家所有，由政府职能部门统一监管，不具备宅基地的集体属性，这是区分两类土地的法定底层逻辑。

城中村集体土地变为国有划拨土地主要有两种方式，一是在2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）印发前通过“村改居”方式改制土地的，其主要的政策依据为1998年颁布的《土地管理法实施条例》第二条属于全民即国家所有的土地中第五款，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”，以及1995年原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（〔1995〕国土籍字第26号）第十四条，“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原由土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”。

依据这些条款，历史一段时间城中村因建制划入城市市区，无需经过征收程序，原村民住宅用地便直接确权为国有划拨土地。直到国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确叫停了无征收转国有模式，第十条规定“禁止擅自通过村改居等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。

2005年国务院法制办公室、国土资源部联合行文（国法函[2005]36号）专门针对《土地管理法实施条例》第二条第（五）项进行了解释，“该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”，否定单纯通过“户口转居民、村改居”等方式，集体土地就能自动转国有，明确只有先大面积征收土地且村民农转非的，剩余零星土地才可补办征收转为国有；单纯撤村改居委会、只转户籍不征地，不能直接将集体土地变为国有。该文件出台后，彻底封堵无征收单纯村改居转国有的路径。

第二种方式非常简单明了，就是众所周知的土地征收，经省级以上政府审批征收的集体土地，所有权永久划归国家，安置村民的住宅用地以划拨方式供地，属于标准的城市国有建设用地。

除通过以上两种方式转为国有土地的应依然为集体宅基地性质。

实践中，部分地区沿用惯性管理思维，对国有划拨城中村住宅参照宅基地管理，简单套用宅基地流转、资格审核规则，甚至沿用宅基地审批、收回制度，实际上违背了土地管理的法定原则。农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）早已明确，宅基地管理制度仅适用于集体所有土地，国有土地不在宅基地政策适用范围之内。地方部分参照管理的举措，仅为兼顾村民历史权益的便民变通措施，仅限产权流转环节的身份限制，并未改变土地国有属性，更不能等同于宅基地制度化管理。尤其是征收形成的国有划拨安置用地，完全适用城市房地产管理规则，土地流转需补缴出让金，更不能简单套用宅基地封闭管理模式。

土地权属的差异也决定了原村委会改制后的居委会不同的管理权限，对于未改制、未征收的集体宅基地，居委会及村集体经济组织具备法定基层管理权，村集体作为土地所有权主体，依法享有宅基地申请初审、资格公示、流转备案、闲置摸排等自治管理职权，是宅基地基层治理的核心主体。而对于已转为国有划拨的城中村土地，居委会并不具备宅基地式的土地管理权限，其法定管理主体为自然资源等政府职能部门。即使为2004年28号文出台前通过“村改居”方式改制形成的国有划拨土地，居委会也无权参与房屋及土地等产权的流转。

在城镇化发展过程中，城中村土地的历史遗留问题复杂特殊，我们既要尊重历史改制形成的土地权属现状，保障原村民的合法居住权益，也要严格恪守法律法规底线，杜绝将国有土地宅基地化管理，只有明确集体宅基地与国有划拨土地的边界，细化政府职能部门与基层自治组织的权责划分，才能够有效破解城中村土地治理难题，实现土地管理规范化、基层治理精细化。