热线电话：400-180-8628
我们注意到，越来越多的央国企在介入超大特大城市的城市更新、城中村改造项目时主动放弃二级开发，也即要求只参与一级土地整理，二级招拍挂时不强制绑定一级整理方参与或要求其摘地。
在房地产行业上行期，大湾区一二级联动的城市更新模式让国央企及民营开发商都趋之若鹜，“一级土地整理+二级协议出让土地”的模式让很多开发商都赚得盆满钵满（主要是拿地成本低），但房地产自2021年下半年进入下行期以来，二级开发的巨大市场风险开始让开发商望而却步，因此目前即便是央国企参与城市更新、城中村改造，一级土地整理完成后，二级土地招拍挂也宁可选择主动放弃。
在具体的项目介入方面，我们注意到目前一些央国企对超大特大城市的城市更新、城中村改造项目的投资准入主要有两个要求，第一个是项目必须已完成住建部的入库且拿到政策性银行的融资意向（确保项目有还款来源），第二个是项目部要求一二级强制绑定，也即不强制要求一级整理方必须在二级阶段摘地并完成项目的开发建设，仅在二级招拍挂阶段保留其优先参与的权利。
以北京为例，目前已出现一些城市更新、城中村改造一二级分离的例子，这对于参与项目的央国企来说确实可以明显地减轻决策压力，尤其是项目的商办、自持比例过高等情形。
相比之下，上海、深圳、广州等城市的城市更新、城中村改造新规虽然在形式上要求以一二级分离为主，但实质上还是在鼓励参与项目的央国企带方案摘牌土地，也即一级土地整理完成后继续做二级开发。
总的来说，城市更新及城中村改造的市场走向最终还是取决于房地产及楼市的转暖，但从目前的经济基本面来看，未来挑战巨大。为便于说明，我们特对城市更新、城中村改造的市场发展空间及现实掣肘做一些整理，以供同业人士参考。
一、城市更新与城中村改造——村股份公司进退两难
先以深圳、广州、东莞等大湾区城市中最大的被拆迁方——村股份公司、股份联合社、社区等村集体组织的现状处境为例，说一下当前城市更新与城中村改造的推进困境。就现状而言，村股份公司（股份联合社、社区）的处境非常尴尬，一是面临更加频繁的税务稽查（薅大户），这其中主要是拆迁安置补偿所得的涉税、村股份公司向村民二次分配的涉税、增值税涉税等问题；二是存量商住等经营性物业的融资、盘活、运营面临很大的难度，受经济及楼市持续下行的影响，目前已影响股份公司的营收和对村民的分红（早前政府要求村企合作项目中村股份公司多要商办等经营性物业以确保长期收入），另外是村股份公司推迟收房动作以享受过渡期安置费用；三是存量项目因开发商爆雷、过渡安置费及/或拆迁补偿款暂停、更新单元计划或专项规划失效等原因已集中进入解约、保证金退还等纠纷处理期（以村股份公司为主要服务对象的中介等服务机构将面临巨大的业务压力，因村股份公司的需求剧烈下降）；四是新项目的开发建设面临困境，主要是村股份公司独立开发、建设、销售、运营及融资的压力非常大，地方国企和城投又不怎么愿意下场，因此土地的开发或盘活面临巨大的压力。
民营房企的项目方面，我们发现大部分存量项目都进退两难，以我们最近做的纾困项目为例，目标项目先前主要尝试纾困和转让的思路，包括地方国企+AMC的纾困方式，但因地方国企要求强监管以及拆赔协议全部换签的难度太大导致无法推进，另外找国央企施工单位合作/转让也因为是民企难以推进（央企无法直接与民企合作）。银行贷款层面，目前能沟通到的是保函+开发贷。项目所处阶段为等待银行保函开出来确认实施主体，但目标项目在房企拿项目时测算是按4.5万/平来算账，而目前已下跌至不到3万/平，因此面临骑虎难下的尴尬处境。
据市场的统计数据，深圳自2019年3月15日实施《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》以来，共有90多个旧改项目申请更新单元计划的延期，另外有20个项目的更新单元计划已经失效，其中涉及村股份公司的项目占了很大比例，而且有不少都是央企旗下的项目。根据规定，申请更新单元计划延期的项目，“可申请延期一年，但原则上仅可延期一次”，照目前的经济和楼市情况，因绝大多数开发商都无心推进项目，因此明年很可能会进入城市更新单元计划失效的高峰期。事实上，不管是国央企开发商还是民营房企，目前对旧改项目的推进都慎之又慎。
市场方面，深圳、广州、东莞目前都在重点推国企、城投主导的城中村改造（一二级分离模式），但因绝大多数国企、城投都担心项目周期太长、拆迁太过复杂、占用资金太多、融资太难，且一级土地整理完成后可能二级招拍挂无人摘牌，甚至一二级倒挂，因此村股份公司想指望国企、城投下场盘活他们的土地并不容易。尽管如此，我们目前在村股份公司的城市更新和城中村改造项目的投资方面，本身却还是倾向于村股份公司找当地国企或者城投平台合作之后，我们再行介入，我们主要是基于以下两个考量：一是村股份公司虽然有地、有项目，但大部分都没有足够的资金启动项目的开发建设，在市场化的融资方面也受限颇多，而且还比较缺乏独立的开发、建设、销售、运营能力。二是村股份公司拉上当地国企或城投合作开发项目后，我们的交易对手变为国企或城投，在交易架构尤其是针对国企、城投的融资介入方面会容易很多，毕竟国企、城投本身具备融资和开发建设操盘能力。值得注意的是，就目前深圳、广州、东莞楼市的真实情况而言，很多地方国企和城投平台都不太愿意参与村股份公司的旧改项目，因此我们目前的策略会更倾向于“F+EPC”（也即资本+品牌代建）的思路来处理。
二、城中村改造扩容的市场空间预期
12月11-12日的中央经济工作会议中提出，“稳住楼市股市……大力实施城市更新……持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力。合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作。推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度”。
早于11月15日，住房城乡建设部、财政部联合印发通知，部署各地进一步做好城中村改造工作，主要内容如下：
为认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，住房城乡建设部、财政部近日联合印发通知，部署各地加快落实增量政策措施要求，进一步做好城中村改造工作，推动符合条件的项目尽快启动实施。10月17日，住房城乡建设部部长倪虹在国务院新闻办公室举行的新闻发布会上，提出了“四个取消、四个降低、两个增加”的政策“组合拳”，其中一个“增加”就是通过货币化安置等方式，新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。本次通知印发后，这项增量政策将加速落地。
一是扩大城中村改造政策支持范围。通知明确，地级城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的项目，均可纳入政策支持范围。按照通知要求，城中村改造政策支持范围从最初的35个超大特大城市和城区常住人口300万以上的大城市，进一步扩大到了近300个地级及以上城市。这些城市符合条件的城中村改造项目均可以获得政策支持：纳入地方政府专项债券支持范围，开发性、政策性金融机构提供城中村改造专项借款，适用有关税费优惠政策，鼓励商业银行按照市场化、法治化原则提供城中村改造贷款等，确保项目顺利推进。
二是推进城中村改造货币化安置。通知强调，各地要结合当地房地产市场形势，统筹考虑商品房的存量和增量，从实际出发，稳妥推进城中村改造货币化安置，城市危旧房改造可参照执行。通过货币化安置等方式实施城中村改造，能够更好地满足群众自主选择房型、区位等需求，缩短群众在外过渡时间，让群众尽早住上新房；对城市来讲，可以消除安全隐患，改善居住环境，完善城市功能；同时，在当前房地产市场供求关系发生重大变化的情况下，也有利于消化存量商品房，可谓一举多得。
三是将城中村改造作为城市更新的重要内容有力有序有效推进。当前，我国城市发展已经进入了城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，由外延粗放式发展向内涵集约式发展转变。城中村改造是城市更新的重要内容。通知要求，各地要落实好城中村改造财税、土地、金融等支持政策，严格落实“一项目两方案”，即每个项目都要制定完备的征收补偿方案、资金平衡方案等，这样既能避免新增地方政府债务风险，又能确保征收工作顺利推进、切实维护群众合法权益，推动各项支持政策尽快落地见效。这将充分释放我国新型城镇化的巨大潜力，形成新的经济增长点。
更早于10月17日国新办的新闻发布会上，住建部等五部门推出了救市的“组合拳”，包括“四个取消、四个降低、两个增加”，具体如下：
四个取消，就是充分赋予城市政府调控自主权，城市政府要因城施策，调整或取消各类购房的限制性措施。主要包括取消限购、取消限售、取消限价、取消普通住宅和非普通住宅标准。
四个降低，就是降低住房公积金贷款利率，大家都知道，降了0.25个百分点；降低住房贷款的首付比例，统一一套、二套房贷最低首付比例到15%；降低存量贷款利率；降低“卖旧买新”换购住房的税费负担。通过落实这些已出台的政策，降低居民购房成本，减轻还贷压力，支持居民刚性和改善性住房需求。
两个增加，一是通过货币化安置等方式，新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。城中村安全隐患多、居住环境差，群众改造意愿迫切。据有关调查，仅在全国35个大城市，需要改造的城中村就有170万套，那么从全国其他城市来看，这个量还会很大，也可以说，其他城市也有改造的需求。全国城市需要改造的危旧房，我们也做了一个调查，有50万套。这次提出的新增实施100万套，主要是对条件比较成熟、通过加大政策支持力度可以提前干的项目，我们就可以提前干、抓紧干。这次主要采取货币化安置的方式，更有利于群众根据自己的意愿和需要来选择合适的房子，减少或者不用在外过渡，能够直接搬入新居。同时，也有利于消化存量商品房。二是年底前，将“白名单”项目的信贷规模增加到4万亿。城市房地产融资协调机制要将所有房地产合格项目都争取纳入“白名单”，应进尽进、应贷尽贷，满足项目合理融资需求。
对于这次住建部重新推动城中村改造，明确设定100万套的改造目标，并重新提到希望通过货币化安置方式加大政策支持力度，市场方面主要有以下几点看法：
首先，从规模上看，如果假设所有居民的住房需求都能被一手商品房吸收，这100万套城中村改造带来的新增需求约占近期年销售量的13%。但从绝对量来看，与2016-2018年那几年每年约600万套的棚改规模相比（其中约50%通过货币化安置方式处置），现在100万套的改造规模对全国商品房销售的拉动作用相对有限。虽然住建部表示35个城市已有170万套需求，全国地级市有297个，后续可能还有很大的加码空间，但市场认为，由于城中村改造主要发生在一线和核心二线城市，整体拆迁安置费用比起当年以三四线城市为主的棚改要高得多。按每套200到300万的拆迁安置成本估算，100万套城中村改造共需2到3万亿资金。相比之下，之前棚改中央通过PSL累计投放约7万亿改造资金。从目前资金支持来看，地方政府短期内并没有足够的专项债额度来推动如此庞大的工程，所以很可能最终需要分摊几年才能完成这100万套的拆迁安置。
另外，住建部在发布会上明确提出，城中村改造项目需要做到总体资金平衡，避免形成地方债务风险。考虑到目前地方政府财政状况紧张，加上房地产市场持续下行的背景，地方政府对推动这种开发周期长、未来3到5年都不一定能达到资金平衡的城市改造项目的积极性可能不高。因此，市场认为，如果监管部门不改变现在以专项债和金融机构提供的专项借款作为融资方式，即使新增100万套的城市改造，整体推进速度可能还是比较缓慢，效果也将有限。
三、城中村改造的政策补丁——城中村改造国土空间规划政策的限制性影响
自然资源部办公厅今年6月13日发布了“关于印发《城中村改造国土空间规划政策指引》的通知”，这是一部容易被忽视的规范性文件，但对城市更新和城中村改造的实施影响深远，市场方面的观点如下：
1.从文件对城中村规划工作前期的调查和评估要求来看，不亚于一次中等规模的战役。从工作的广度、跨部门协调难度以及工作的精细程度来看，地方即使借助第三方的技术力量、人力甚至财力，能否在城中村前期工作中按时、保质保量地完成存疑。由此简单地推断，后期城中村项目估计80%都会卡在前期工作上而难以推进。
（原文：综合考虑政府、村集体和村民、市场、新市民等群体多元诉求，查找突出问题，开展资源环境、公共服务设施和基础设施等承载力评估以及安全隐患评估，加强城市安全、历史文化和生态景观保护、自然灾害、社会稳定等方面的风险影响评估。
在详细规划层面强化评估和论证的深度，综合考虑设施承载力、公共卫生安全、防灾减灾、城市通风环境、成本与效益等因素，论证改造可行性，统筹确定规划单元内建筑规模上限，可在市域内统筹平衡规划指标。
统筹配置公益性用地和经营性用地，分类提出资产整备、配置、运营策略，按需编制改造资金使用方案，促进改造资金综合平衡、动态平衡。）
2.从文件对国土空间总体规划关于城中村规划的具体要求来看，基本上就是城中村专项规划了，但内容其实跟城市更新专项规划属于包含的关系，可与城市更新专项规划同时推进，但城市更新专项规划主管单位在住建口，怎么衔接还需地方人民政府进行统筹。
3.文件对详规层面的工作要求地非常细致，甚至有点强人所难，尤其是在详规层面考虑到项目市场需求方面，最稳妥的方式就是做市场测试。但若等市场测试的反馈出来，再完善详规的话，那这周期已不可控了，因此建议在详规层面抓大放小，不求事事详尽，还是尽快推进项目为主。
4.文件在土地出让、安置资金落实等方面整体的态度还是以稳为主，不求毕其功于一役，按照项目的条件，能干就干，不要强求，主打一个平稳。
四、城中村改造项目的融资难度以及“做地”等模式新增地方政府隐性债务的风险
为便于说明，我们直接就相关政策文件及通知举例如下：
党中央、国务院高度重视防范化解地方政府隐性债务（以下简称隐性债务）风险，明确要求对隐性债务问题终身问责、倒查责任。近年来，财政部会同相关部门持续加大工作力度，始终保持高压态势，严肃查处新增隐性债务和隐性债务化解不实（以下简称化债不实）等违法违规行为，推动有关地方和部门切实开展隐性债务问责工作。为坚决遏制新增隐性债务，进一步严肃财经纪律，发挥警示教育作用，现将2022年以来查处的8起隐性债务问责典型案例通报如下：
一、湖北省部分地区要求省属国有企业垫资建设新增隐性债务。2008年以来，随州市、咸宁市、鄂州市及所属华容区、荆州市及所属荆州区、宜昌市及所属宜都市、黄冈市黄梅县、恩施州恩施市、荆门市钟祥市等地政府，以及武汉东湖新技术开发区管理委员会、襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会与湖北联投集团有限公司、原湖北省交通投资集团有限公司（现湖北交通投资集团有限公司）、原湖北省文化旅游投资集团有限公司（现湖北文化旅游集团有限公司）等3家省属国有企业签订协议，由3家企业垫资承担一级土地整理开发、基础设施建设等城市综合开发业务，地方政府以土地收益偿付企业开发成本及适当收益。2018年8月至2021年6月末，形成新增隐性债务214.8亿元。
中共湖北省纪律检查委员会、湖北省监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任随州市政府党组成员、副市长吴某某责令作出书面检查，并进行通报；对时任咸宁市政府党组成员、副市长吴某给予诫勉；对时任鄂州市委常委、常务副市长李某某给予政务记过处分；对时任荆州市委常委、常务副市长钟某某给予诫勉；对时任宜昌市财政局党组书记、局长柳某责令作出书面检查，并进行通报；对时任黄梅县委副书记、县长，黄梅县防范化解政府债务风险攻坚战指挥部指挥长屈某某责令作出书面检查，并进行通报；对时任恩施市委常委、常务副市长崔某某给予诫勉；对时任钟祥市委副书记、市长郭某某作出书面检查，并进行通报；对时任武汉东湖新技术开发区管理委员会副主任关某某给予诫勉；对时任襄阳东津新区党工委书记、襄阳东津新区管理委员会主任肖某给予诫勉；对时任湖北联投集团有限公司党委委员、总会计师王某某给予政务警告处分；对时任湖北省交通投资集团有限公司董事长龙某某责令作出书面检查，并进行通报；对时任恩施旅游集团有限公司党委书记、董事长周某某责令作出书面检查，并进行通报；对时任荆州旅游投资开发集团有限公司党委副书记、董事长邓某给予诫勉；对其他相关人员一并进行了处理。
二、广西壮族自治区柳州市要求国有企业垫资建设应由财政预算安排的项目新增隐性债务。2016年2月起，广西柳州市北城投资开发集团有限公司、广西柳州市城市建设投资发展集团有限公司、广西柳州市轨道交通投资发展集团有限公司、广西柳州市东城投资开发集团有限公司依据市委常委会会议、市政府常务会议决议，垫资承担应由财政预算安排的土地一级整理开发、代行土地收储等业务。2018年至2021年6月末，形成新增隐性债务176.95亿元。中共广西壮族自治区纪律检查委员会、广西壮族自治区监察委员会依纪依规组织对相关责任人予以问责。对时任柳州市委书记郑某某给予党内警告处分；对时任柳州市委副书记、市长吴某给予政务记过处分；对时任柳州市委常委、常务副市长刘某给予通报批评；对时任柳州市发展和改革委员会党组书记、主任王某给予诫勉；对时任广西柳州市北城投资开发集团有限公司党委书记、董事长唐某某给予党内警告处分；鉴于时任广西柳州市城市建设投资发展集团有限公司党委书记、董事长吴某某因涉嫌职务犯罪已被开除党籍和公职，对其不再追责；对时任广西柳州市轨道交通投资发展集团有限公司党委书记、董事长卓某某给予党内警告处分；对时任广西柳州市东城投资开发集团有限公司党委书记、董事长韦某给予党内警告处分；对其他相关人员一并进行了处理。
