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一、背景
2009年，深圳率先出台《深圳市城市更新办法》，率先开启城市更新的制度化探索和实践。城市更新的出现和发展是基于我国城镇化发展的战略背景下产生的，随着城镇化率的不断提升，城市发展转向存量提质阶段。
2020年，国务院发布了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，将城镇老旧小区改造内容分为：基础类、完善类和提升类，推动城市的集约发展和精细化治理。
2021年，住建部发布了城市更新的指导性意见《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，简称“63号文”，63号文规定了拆旧比≤20%、拆建比≤2、就近安置率≥50%等指标，防止大拆大建，坚持“留改拆”并举，以保留利用提升为主。
63号文的出台，对城市更新项目进行了规范，但在实践中，各地方的城市更新有很大一部分项目走向了“棚改”，只做一级拆迁，不做二级，这类项目银行叙做了大量的城市更新融资，主要原因为：
（1）项目包装融资的难度低，融资手续简单，不需要项目实际实施。只要立项、控详、拆迁文件、二级开发的会议纪要等，不需要取得项目四证，即可发放贷款。
（2）项目融资金额大，对地方政府平台很有吸引力，便于解决资金问题。很多城市更新项目立项金额很大，为了尽可能从银行套取拆迁部分的融资，银行融资的支付对象直接支付给了“征收办”等政府职能的拆迁部门。
（3）解决了当下政府平台到期债务的接续，各地政府配合度高。不少地方政府配合平台，做各种拆迁材料和项目材料，出发点很简单，为了到期债务接续，不能出风险舆情。
城市更新融资野蛮生长的几年，平台和银行各自欢喜，一个解决了发展和业绩问题，一个解决了到期债务接续和政府投资支出问题，但是这里面问题却越来越严峻，体现在：
（1）城市更新项目新增隐债的风险较大，不少 城市更新项目“只拆不建”，二级不建自然就没有了还款来源，无异于一个棚改项目，甚至有的项目拆迁都是包装的；
（2）城市更新项目的债务规模较大，形成了尾大不掉，不再是一个局部或者区域问题，具有了一定的普遍性，债务规模较大，就需要从系统角度考虑化解方案；
（3）城市更新项目风险外溢至银行，在国家严禁新增隐债、逐步隐债清零、退融资平台等政策要求下，平台新增融资的难度增大，现有的债务规模接续成了难题，这些城市更新融资大多被统计为平台的经营性债务，实际上既没有收益，也没形成资产，某种程度上是一种“虚假融资”，这些债务即将进入还款期，偿债风险存在外溢的可能。
城市更新项目野蛮生长的底层逻辑是建立在房地产市场蓬勃发展和城镇化率继续提升的基础上，房地产市场的发展可以覆盖地方政府的拆迁成本，土地的增值收益可以覆盖新增债务，这样既解决了资金闭环问题，也解决了地方政府的发展问题，但是碰到了房地产市场下行，支持的底层逻辑不在，风险就容易积聚。
二、城市更新融资方向探索
2024年开始，四大国有银行开始陆续收紧城市更新融资政策，金融机构由“心向往之”到“谈城更色变”，是不是城市更新就不能融资了呢？答案并非如此。
根据全国住房城乡建设工作会议和两会期间住建部的发言，城市更新将是针对旧城、旧村、旧厂为主的改造升级，涉及到城市生态修复、历史文化保护和智慧城市建设等各个方面，政府支持的城市更新项目，依旧可以叙做，只是“一级+二级联动模式”的城市更新将成为历史，具体可以分为以下几类：
（1）保障民生，居住类城市更新：比如老旧小区改造、适老化改造、新型社区建设等，完善居住环境和配套设施；
（2）生产发展类城市更新：比如传统工业区改造升级、保护历史遗迹，历史文化街区改造更新、失修失养的老旧楼宇、菜场、场站、园区和商业区的更新升级；
（3）综合类城市更新：城市生态空间修复、公共空间改造、地下管网的改造升级等。
面向这三类城市更新，地方平台和银行仍大有可为，但是要注意以下几点：
（1）包装项目不要再做，项目的真实性是第一位；
（2）面向盘活存量资产，集约化发展，进行市场化的改造升级；
（3）面向未来的城市发展方向，提档升级，比如智慧化城市改造、地下管廊的更新改造等。
三、总结
城市更新的发展进入了新阶段，地方平台的城市更新债务将陆续进入还款期，前面的遗留问题爆发的压力越来越大，因此，地方平台和银行都要提前谋划，早做准备，双方做好有效协同，形成有操作性、符合实际情况的化解方案。
地方平台目前面临的首要问题是解决存量债务问题，要想解决存量债务要置身于城市的区域发展中去，利用自身的资源优势，在发展中解决遗留问题。
