城市更新土地供应方式

在城市更新项目筹划阶段就要充分考虑土地供应问题，否则城市更新就是“无米之炊”。城市更新往往涉及用地范围和用地性质调整，除零星更新外，对于片区统筹更新，尤其需要考虑“一二级联动”，在完成一级开发征地拆迁后，确保实施主体能够在二级开发阶段顺利获取土地。按照现行土地管理规定，主要存在以下几种土地供应方式：

（1）划拨。对于符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》《划拨用地目录》等相关规定的，可以采取划拨的方式供地。例如，城市更新涉及的安置类房屋可作为“福利性住宅”用地，符合《划拨用地目录》，土地使用权可以通过划拨的方式供应给社会资本，安置房的规划设计、投资建设、竣工验收以及选房交割等环节纳入社会资本的实施范畴，社会资本在安置房建成后通过按成本价补缴土地出让金的方式，实现产权让渡于被拆迁户，从而实现安置房用地的“一二级联动”。

（2）协议出让。协议出让一直受到较为严格的限制。2006年5月，原国土资源部印发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》，规定经营性土地、有竞争要求的工业用地、同一地块有两个以上意向用地者的应采取招拍挂方式；适用招拍挂方式以外的土地可采用协议出让方式，包括经营性用地以外的、同一宗土地只有一个意向用地者、原划拨土地使用权人申请办理协议出让等。政府与土地使用者以协议方式签订土地使用权出让合同，土地使用者支付相应的出让金，国家把一定期限的国有土地使用权让渡给土地使用者。对于一些城市更新项目，更新主体在一级开发阶段主要负责融资，有些还负责土地整理和配套基础设施建设等，但政府通常并不保证二级开发阶段土地协议出让给更新主体，因为“一二级联动”涉嫌规避公开“招拍挂”，存在违反公平、公正竞争的法律风险。

（3）公开出让。对于商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式公开出让。很多时候，政府为了能够更好地体现政府意图，加强规划管控，还可以附加设计方案等，进行带方案出让，受让人必须按照出让时约定的设计方案进行开发建设。

（4）租赁。国有土地租赁是指国家将国有土地出租给使用者使用，由使用者与县级以上人民政府自然资源主管部门签订一定年期的土地租赁合同，并支付租金的行为。根据自然资源部《产业用地政策实施工作指引（2019 年版）》，产业用地可以采取长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期方式供应。目前各地从节约集约用地角度正在推行先租后让、租让结合的工业用地供地模式。

（5）作价出资（入股）。政府将国有建设用地使用权经过评估，作价出资或入股，通常是作为资产注入国有企业，由国有企业进行开发建设。作价出资（入股）通常适用于一些综合开发类项目，例如地铁上盖开发项目，政府可以将建设用地使用权注入国有地铁公司，地铁公司负责地铁车站、出入口、风井等的设计和建设，然后再与专业地产开发企业合作进行上盖物业开发，合作开发可以采取股权转让、代建、委托运营等模式。这样可以发挥地铁公司与专业地产开发企业各自的优势，降低协调成本。